Бюджетные полномочия и межбюджетные отношения. Межбюджетные отношения

Для выполнения своих функций органам власти субъектов РФ и местного самоуправления необходимы финансовые ресурсы. Источником финансовых средств является экономическая деятельность. Органы власти осуществляют собственную экономическую деятельность в незначительных масштабах и не могут рассчитывать на высокие доходы по этому каналу поступления средств. Поэтому установлен порядок, по которому основную часть доходов они получают за счет поступлений налогов и перечислений из вышестоящих бюджетов.

Соответственно экономическая база финансовых ресурсов субъектов РФ складывается из:

• имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
• средств бюджетов субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;
• имущественных прав субъекта РФ.

В собственности субъекта РФ может находиться имущество для осуществления полномочий, обеспечения деятельности органов власти, гражданских служащих, работников ГУПов и госучреждений.

Бюджеты служат способом формирования доходных источников и удовлетворения расходных потребностей.

В настоящее время из территориальных бюджетов финансируется 70% расходов на народное хозяйство, 80 - на образование, 88 - на здравоохранение, 70% - на социальное обеспечение. За их счет создаются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюджетной сфере.

При этом устанавливаются взаимоотношения между всеми уровнями бюджетов: между федеральным и региональными, между региональным и местными. Региональные и местные вместе рассматриваются как территориальные бюджеты. Межбюджетные отношения становятся стержнем регионального управления.

Ежегодно на основе единых правил и нормативов разрабатываются бюджеты всех уровней власти, доходные и расходные статьи, определяется бюджетная обеспеченность населения регионов, размеры дотаций бюджетам для ее выравнивания, первичное распределение и конечное (после перераспределения) использование финансовых ресурсов. Первичные доходы территориальных бюджетов формируются на основе поступлений налогов, а также других собственных доходов, а конечные - после их перераспределения через бюджет более высокого уровня. Размеры перераспределения зависят в основном от объема расходных полномочий бюджета каждого уровня, т.е. того объема услуг, оказание которых возложено на соответствующий уровень управления.

Расходные полномочия - это права и обязанности соответствующего органа власти регулировать и финансировать бюджетные расходы. Они обусловлены перечнем функций, выполнение которых возложено на этот орган. Функции распределяются между уровнями управления, допускается делегирование выполнения функций с обязательным финансовым обеспечением.

Определены объекты, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также совместно из бюджетов разных уровней. Объемы финансирования определяются прямым счетом, а также по нормативам, которые дифференцируются с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы используются для расчетов объема финансовой помощи региону и в значительной мере предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ и муниципальных образований служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, пособия на детей, общественный транспорт, правоохранительную деятельность, учреждения культуры, другие нормативы.

Расходные полномочия формируют бюджетную потребность в средствах для их финансирования, т.е. финансовые обязательства.

Бюджетный кодекс требует единства расходных полномочий и источников их финансирования, т.е. доходных полномочий, основу которых составляет распоряжение налоговыми поступлениями.

Доходные полномочия регионов заключаются в мобилизации налоговых и неналоговых поступлений в свои бюджеты. Собственные налоговые и неналоговые поступления покрывают небольшую долю расходных потребностей территориальных бюджетов. Основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Для этого они расщепляются по принципу: один налог - три бюджета. Это позволяет выравнивать доходы бюджетов, но лишь в определенных пределах, так как нормативы отчислений единые, а налогооблагаемая база в каждом регионе складывается по-разному. Например, от налога на прибыль в региональный бюджет направляется 17,5%. Для одного субъекта РФ данная сумма поступлений может оказаться недостаточной, а для другого - чрезмерной.

При этом даже экономически сильные субъекты являются получателями средств (на детские пособия, выплаты ветеранам, заработную плату работникам бюджетной сферы и др.).

Сопоставление расходных и доходных полномочий выявляет уровень бюджетной обеспеченности региона . Она имеет незначительное отношение к реальным потребностям региона как территориальной единицы или к стоимости потребительской корзины, так как указывает только на финансовое обеспечение за счет бюджетных средств и используется для определения объема финансовой помощи бюджетам.

Регионы, не получающие никаких дотаций, считаются донорами, их немного - 10-12 (число по годам незначительно меняется). Но с территории 35-40 субъектов РФ, где проживает 2/3 населения, в федеральный бюджет поступает больше, чем возвращается из него в регионы. Следовательно, фактически доноров больше. Однако абсолютное большинство регионов получает дополнительные средства. Иному бюджету для финансирования расходных полномочий не хватает налоговых поступлений в пропорции 90: 10.

Сейчас доля территориальных бюджетов в доходах бюджетной системы в России больше, чем в других федеративных государствах. Но это следствие не демократизации межбюджетных отношений, а перегрузки территориальных бюджетов «федеральными мандатами», т.е. обязательствами. Она и требует дополнительных доходов в виде отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи. Без учета этого обстоятельства бюджетное устройство выглядит крайне централизованным даже по меркам унитарных государств. И это объективно обусловлено действующей налоговой системой в огромной стране с существенными различиями в размещении производства по регионам. Почти 50% всех налогов собирается на территории 10 субъектов РФ, где проживает 22% населения. Чтобы иметь примерно равную обеспеченность населения хотя бы бюджетными средствами, нужно в федеральном бюджете концентрировать не менее 85% налоговых доходов, в том числе 50% для перераспределения. Альтернативным решением этой задачи может быть только дифференциация налоговых ставок по субъектам РФ.

В последние годы тенденция централизации налоговых поступлений обозначилась явно. Доходные источники закрепляются по уровням власти все более в пользу Центра, т.е. реализуется модель: общий доход из Центра расщепляется по бюджетам уровней власти.

В классической форме метод единого котла использовался в СССР: региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность с предоставлением покрывающих «плановый дефицит» дотаций.

После распада СССР наступил период либеральной эйфории и в межбюджетных отношениях. Однако первые же попытки внедрить «демократические» межбюджетные отношения привели к росту дефицитности региональных бюджетов, встречных финансовых потоков, дифференциации субъектов РФ но уровню налоговых доходов.

И вновь встала проблема справедливого распределения денежных средств между регионами и местными бюджетами, что и требует их концентрации в федеральном бюджете, при отсутствии дифференциации налоговых ставок.

Кроме того, нет никаких оснований полагать, что регионы лучше выполняют государственные функции, чем Центр. Как раз наоборот, явная неэффективность расходования средств регионами вынудила Центр поднять долю средств, концентрируемых в федеральном бюджете. При этом на федеральный уровень подняты и соответствующие финансовые полномочия.

Централизация средств в федеральном бюджете на субъектах-реципиентах существенно не отражается, они привыкли к дотациям в любом случае. В дотационных регионах бюджетов хватает только на выплату заработной платы. Финансирование программ и проектов сокращается до минимума.

У регионов-доноров налоговые поступления могут сократиться, и чтобы удержаться на прежнем уровне финансирования, им придется изыскивать резервы. Они имеются. Главный резерв - развитие производства, местного бизнеса. Это сложно, но иначе нельзя упрочить налоговую базу.

Централизация налоговых поступлений, естественно, имеет и негативные стороны. Ограниченные налогово-бюджетные полномочия субъектов РФ и местного самоуправления позволяют перекладывать на Центр ответственность за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы, поскольку финансовая помощь регионам предназначается в основном для удовлетворения социальных нужд. Денег у губернаторов не хватает, постоянно возникают напряженные ситуации. Зависимость от центра лишает их возможности маневра, заставляет действовать как пожарная команда, снижает политический вес.

Правительство РФ на протяжении многих лет ведет поиск более совершенных форм межбюджетных отношений. В настоящее время ставится задача, чтобы финансовые обязательства обеспечивались из одного бюджета или в виде целевой финансовой помощи. Для этого необходимо упорядочение как расходных, так и налоговых полномочий регионов: сокращение сферы совместного финансирования, четкое разграничение функций между уровнями власти, повышение доли собственных налогов в доходах.

Чтобы обладать достаточной автономией в финансово-экономической сфере и полностью отвечать за расходные полномочия, каждому бюджетному уровню необходимо иметь свои налоги. За местными бюджетами целесообразно закреплять налоги, взимаемые с немобильной базы, а также поступления, которые напрямую зависят от благосостояния плательщиков на данной территории (налог на имущество, налог с продаж, оплата коммунальных услуг), за региональными - налоги на доходы физических лиц, за пользование общераспространенными природными ресурсами; за федеральным бюджетом - косвенные налоги, на прибыль, на пользователей природными ресурсами.

При любой модели межбюджетных отношений, с одной стороны, не должны покрываться непроизводительные нецелевые расходы и тем самым поощряться иждивенчество, индивидуализация нормативов, а с другой - нельзя игнорировать имеющиеся различия между регионами по условиям формирования налогооблагаемой базы. Никогда все налоги не будут оставаться там, где они уплачены, или концентрироваться в одном центральном фонде для перераспределения; это невозможно ни экономически, ни технически, поэтому всегда должен быть механизм перераспределения, чтобы как расходные, так и доходные полномочия могли реализовываться в интересах оптимизации финансового баланса территорий.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности, доступа населения к основным социальным гарантиям необходимы различные формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам, имеющие не только выравнивающее, но и стимулирующее значение.

Так, федеральный бюджет предоставляет регионам средства на:

• дорожное строительство;
• неотложную финансовую помощь (стихийные бедствия, чрезвычайные ситуации и т.д.);
• помощь ЗАТО;
• ссуды на кассовые разрывы;
• пролонгацию задолженности субъектов РФ:
• расчеты с субъектами РФ по жилью и объектам социальной сферы и другие цели.

Источники средств для финансовой помощи концентрируются в бюджетных фондах:

• финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);
• регионального развития (ФРР);
• реформирования региональных финансов (ФРРФ);
• софинансирования социальных расходов;
• компенсаций.

ФФПР - форма трансферта 1 В нормативных актах понятие «трансферт» не раскрывается. В бюджетной классификации трансферты отражены в разделах «Субсидии и текущие трансферты». «Капитальные трансферты». «Межбюджетные трансферты». . Средства фонда предназначаются для дотаций на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В основу расчетов трансфертов положены валовой региональный продукт, налоговый потенциал, социальные стандарты.

Валовой региональный продукт (ВРП) - сумма вновь созданной стоимости и чистых налогов на продукцию (разница между выпуском и промежуточным потреблением), т.е. региональный аналог ВВП. Территориальные различия в ВРП на душу населения достаточно стабильны, поэтому он может быть использован как фактор налогового потенциала региона.

Налоговый потенциал зависит от объема и структуры ВРП. Он сопоставляется с бюджетными расходами, необходимыми для оказания бюджетных услуг по социально значимым элементам (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культура, транспорт, социальная защита, управление). Определяется стоимость условной единицы бюджетных услуг. Она корректируется с учетом расселения по территории (фактор освоенности), кредиторской задолженности региона и других факторов.

Бюджетная обеспеченность исчисляется на основе сравнения индексов бюджетных расходов и налогового потенциала 1 При определении расчетной бюджетной обеспеченности не допускается использование фактических доходов и расходов за отчетный период и прогнозируемых показателей доходов и расходов, что вряд ли можно признать оправданным. . Регионам гарантируется в расчетах определенный уровень бюджетной обеспеченности.

Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджетную обеспеченность муниципальных образований.

Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в регионе: чем она выше, тем меньше сумма трансферта; чем меньше доля собственных доходов в консолидированном бюджете, тем больше его зависимость от поступления средств из федерального бюджета и тем больше влияет сокращение трансфертов на ухудшение финансовой обеспеченности региона. Учет налогового потенциала при распределении трансфертов заставляет регионы более сдержанно относиться к предоставлению налоговых льгот (на сумму льгот может уменьшиться трансферт).

Многие вертикально интегрированные и другие компании, работая в регионах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в Москве, оффшорных зонах и других благоприятных для себя местах. Без изменения порядка регистрации юридических лиц трудно обеспечить финансовую самодостаточность каждого региона.

Инвестиционная поддержка развития регионов осуществляется из ФРР, который представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. Фонд консолидирует расходы федерального бюджета, которые направлены на создание инфраструктуры, необходимой для реализации установленных законодательством России социальных гарантий. Распределение средств осуществляется с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Определяется количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ,

Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры региона. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы).

С целью оздоровления бюджетов субъектов РФ создан Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Источниками средств фонда служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства. Право на получение средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводящие экономические и финансовые реформы, бездотационные и низкодотационные.

Межбюджетные отношения контролируются соответствующими федеральными и региональными органами. Устанавливается предельный уровень дефицита и задолженности территориальных бюджетов с целью гарантии выполнения ими обязательств перед населением, кредиторами, бюджетными организациями.

Получающие финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности ограничиваются в части расходования средств. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50% расходов его консолидированного бюджета в обязательном порядке проводится ревизия.

В субъектах РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ может вводиться временная финансовая администрация. Основанием для принятия такой меры является просроченная задолженность субъекта РФ более 30% собственных доходов бюджета в отчетном году, если она возникла вследствие решений, действий или бездействия органа власти субъекта РФ.

В целях восстановления платежеспособности временная администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности.

Сущностью межбюджетных отношений, как экономической категории, реализуется через распределительную и контрольную функции. Содержание распределительной функции определяется процессом распределения и перераспределения стоимости внутреннего валового продукта между различными субъектами РФ в целях сбалансированности бюджетов РФ различных уровней.

Межбюджетные отношения - совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса .

Более широкое определение межбюджетных отношений дает Бежаев О.Г.

Он считает, что межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти

В данном определении приведен практически полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, которые можно квалифицировать как межбюджетные. Вместе с тем, в нем отсутствует важная составляющая целевая направленность организации межбюджетных отношений.

Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» статья 6 Бюджетного кодекса РФ дополнена определением понятия «межбюджетные отношения». Они понимаются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. С точки зрения предмета в этом правовом определении межбюджетных отношений содержится исчерпывающий состав признаков, характеризующих понятие. Однако, цель этих взаимоотношений по-прежнему не указана.

Реализация межбюджетных отношений связана с формированием и исполнением бюджетов различного уровня бюджетной системы и осуществлением бюджетного регулирования.

Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня, например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.

Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.

Одним их направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъекта РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.

Основными функциями межбюджетных отношений являются:

· выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны);

· стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования.

Обе эти функции подлежат реализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством страны и степенью развития бюджетного федерализма. Основным нормативно-правовым документом, регламентирующим межбюджетные отношения в РФ является Бюджетный кодекс.

Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:

· распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

· разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;

· равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

· выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

· равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ -- в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:

· выравнивание бюджетной обеспеченности,

· стимулирование роста налогового потенциала,

· финансовое управление территориальным развитием,

· снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

права . Теперь обратимся к конкретному виду данных правоотношений - межбюджетным отношениям. С учетом проблем современной бюджетной системы, вызванных недостаточностью бюджетных средств, политическими противоречиями, попытками сделать распределение бюджетных средств между бюджетами бюджетной системы максимально эффективным, тема межбюджетных отношений стала особенно актуальной.

Согласно Бюджетному кодексу РФ межбюджетные отношения - это "взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса" (ст. 6). Следует отметить, что данное определение межбюджетных отношений подвергается в литературе основательной критике[Административное право России: Конспект лекции / авт.- сост. Л.В. Труханович. М.: Приор, 1999]. Основная причина - необходимость подчеркнуть причастность общественно-территориальных образований - Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований - к межбюджетным отношениям. Именно они в большинстве случаев выступают субъектами данных отношений, реализуя свои правомочия пользования и распоряжения средствами бюджета в форме выделения межбюджетных трансфертов - объектов межбюджетных отношений.

Межбюджетный трансферт - это денежные (бюджетные) средства, направляемые в соответствии с различными режимами (возмездности, безвозмездности), в различных формах из одного бюджета в другой. Такое понимание трансфертов содержится в современном бюджетном законодательстве (ст. 6 БК РФ).

Согласно ст. 129 и 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов являются:

Субвенция как форма межбюджетного трансферта - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление целевых расходов (ст. 6 БК РФ). Законодательство России предусматривает предоставление субвенций в следующих случаях:

а)	для финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения с Российской Федерацией, не предусмотренных в перечне полномочий, осуществляемых органами власти субъекта РФ за счет средств бюджета субъекта РФ (ст. 26 3 , 26 13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ");
б)	для финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (ст. 19, 63 Федерального закона от 6 октября 2003 г. (в ред. от 30 декабря 2004 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")[Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999.];
в)	субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (условно такие вопросы можно обозначить как "вопросы совместной значимости") (ст. 133, 140, 142 2 БК РФ).

Под бюджетным кредитом как формой межбюджетных трансфертов понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК РФ).

Согласно перечню межбюджетных трансфертов следует разграничивать и межбюджетные отношения: отношения предоставления финансовой помощи; отношения предоставления бюджетных кредитов, субвенций; отношения, в рамках которых происходит перечисление средств между бюджетами бюджетной системы на основе безвозмездности и безвозвратности.

Финансовая помощь как межбюджетный трансферт. Фонды поддержки

Законодательство не закрепляет дефиницию финансовой помощи, в то же время активно оперирует соответствующим понятием. Согласно сложившейся теории бюджетного права финансовая помощь - денежные средства, перечисляемые в бюджет одного общественно-территориального образования из бюджета другого общественно-территориального образования на основе безвозмездности и безвозвратности как результат установленного нормами права распределения финансовых ресурсов между входящими в состав государства общественно-территориальными образованиями с недостаточной бюджетной обеспеченностью, в целях покрытия расходов на реализацию публичных задач и функций, поддерживающих благополучное развитие общества.[Антокольская М. Семейное право. М., 1997.]

Законодательство - ст. 129, 135 БК РФ - закрепляет дотации и субсидии в числе видов финансовой помощи.

Дотации - это "бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе" (ст. 6).

Бюджетный кодекс РФ не связывает дотации с осуществлением конкретных затрат, их предоставление не обусловлено заранее оговоренными направлениями использования ресурсов. Вместе с этим отсутствие прямого указания Бюджетного кодекса РФ на целевое использование дотаций не дает оснований утверждать, что они являются "нецелевой" финансовой помощью. С учетом принципа целевого использования бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) целевому характеру отвечает финансовая помощь в целом. Признаку целевой направленности должен соответствовать и конкретный вид помощи - дотация. Статьи 131, 137-138 БК РФ предусматривают выделение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. Конкретные расходы , в рамках финансового года требующие средств дотаций, устанавливаются правовым актом о бюджете на очередной финансовый год. Как показывает практика, ежегодно, как правило, планируется выделение дотаций из федерального бюджета на реализацию следующих задач:

а)	содержание инфраструктуры города Байконура на финансирование расходов города Сочи (п. 1 ст. 45 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. "О федеральном бюджете на 2005 год")[Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2003.];
б)	поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ (ст. 43 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год");
в)	возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления (Приложение 18 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год") и некоторых других задач и мероприятий.

Для предоставления финансовой помощи в виде дотаций Российской Федерацией субъектам РФ в составе федерального бюджета формируется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. В составе бюджетов субъектов РФ для предоставления дотаций муниципальным образованиям создаются региональные фонды финансовой поддержки поселений (муниципальных районов, городских округов). В составе бюджетов муниципальных образований планируется районный фонд финансовой поддержки поселений (ст. 137, 138 БК РФ).

Объем формируемого в составе бюджета фонда финансовой поддержки соответствующего уровня и получатели конкретного объема финансовой помощи утверждаются ежегодным правовым актом о бюджете.

Существует и иной вид финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям - субсидии. Под субсидиями как видом финансовой помощи понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 БК РФ).

Из приведенной дефиниции субсидий можно сделать вывод о следующих присущих им специфических признаках .

Во-первых, субсидии предоставляются в качестве помощи общественно-территориальным образованиям на финансирование объекта либо мероприятия лишь в определенной доле от требующегося объема средств.

Во-вторых, субсидии имеют строго целевой характер, т. е. направляются для осуществления заранее определенных бюджетных расходов.

Исходя из ст. 132, 139 БК РФ среди расходов, финансируемых субсидиями, следующие:

Инвестиционный проект - обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектно-сметная документация, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций. Перечни инвестиционных проектов образуют инвестиционные программы (ст. 1, 13 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. (в ред. от 22 августа 2004 г.) "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений").[Городилов А.А., Куликов А.В., Мнацаканян А.Г. Правоведение. М. : КНОРУС, 2010.]

Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных мероприятий, обеспечивающих решение задач в области экономического, социального и культурного развития государства.[Гражданское право: учебник/под ред. А.П.Сергеева, Ю.П.Толстого. М., 1998.]

Социально значимые расходы - это затраты , производимые из бюджета государства (муниципальных образований), обеспечивающие развитие общества, благотворно сказывающиеся на уровне обеспеченности населения, т. е. соответствующие реализации социально-экономической функции государства. Среди расходов на приоритетные социально значимые расходы : затраты на оплату медицинского обслуживания, обучение в учебных заведениях и др. Согласно социальному характеру расходов, предусматривается направление субсидий из федерального бюджета субъектам РФ на частичное возмещение расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, на обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и т. д. (ст. 40 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год").

Средства, необходимые для предоставления субсидий для финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры и субсидий для финансирования приоритетных социально значимых расходов, сосредоточиваются в фонде регионального (муниципального) развития и фонде софинансирования социальных расходов соответственно (ст. 132, 139 БК РФ).

Объемы этих фондов в составе бюджета конкретного финансового года устанавливаются правовым актом о бюджете на финансовый год.

Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность, и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения определены как «межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу не затрагивая самой их сути.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ - по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне.

В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется, прежде всего отчислением от регулирующих налогов. Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом, в бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.

Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами.

В Российской Федерации региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Следует отметить, что согласно Налоговому кодексу РФ существует ряд региональных и местных налогов, налоговую ставку которых может устанавливать субъект РФ или муниципальное образование, но в пределах, установленных федеральным законодательством.

Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма. Сущность его выражается через его основные принципы. К ним относятся следующие:

наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;

единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетания интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;

ведущая роль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерации в сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;

активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличие от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными. Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации.

При реализации бюджетной политики федеративного государства важным является сочетание интересов народов многонациональной Федерации (в национально-культурном их развитии) как общегосударственная задача.

Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Состояние межбюджетных отношений, и в частности межбюджетного регулирования, в значительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов и доходных источников на постоянной основе между звеньями бюджетной системы отвечает принципу самостоятельности бюджетов. Там, где низок уровень собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, вопрос о самостоятельности бюджета становится проблематичным.

Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:

сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;

сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;

равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;

применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности; обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств; недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования; взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;

ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.

Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами - требованиями бюджетного федерализма к его построению - позволяет улучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего их совершенствования.

Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании - как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.23

Исходя из вышеизложенного можно дать следующие определения разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации характеризуется следующим:

федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений;

региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;

местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;

неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных

районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.

В отличие от разграничения доходов между бюджетами, которое относится к компетенции только федеральных органов государственной власти, распределение доходов между бюджетами может осуществляться органами государственной власти обоих уровней и органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом нормативы по доходам, закрепляемым за бюджетами в порядке их разграничения, определяются БК РФ; нормативы отчислений по доходам, распределяемым между бюджетами, могут устанавливаться иными (кроме БК РФ) актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Для бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований различного вида законодательством Российской Федерации предусматривается как закрепление за ними доходов в порядке разграничения, так и передача им доходов, подлежащих зачислению в иные бюджеты. В то же время в федеральный бюджет могут зачисляться только закрепленные за ним доходы, а в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения - только доходы, передаваемые им органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджетным кодексом РФ определяются нормативы зачисления в бюджеты всех видов налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. При этом устанавливаются единые нормативы для бюджетов субъектов РФ, единые нормативы для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, закрепляемые за соответствующими бюджетами исключительно на постоянной основе. В свою очередь передача доходов в порядке их распределения осуществляется путем установления нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты от любых видов налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных районов. Причем могут устанавливаться как единые нормативы отчислений для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, утверждаемые на постоянной основе, так и дифференцированные нормативы отчислений для местных бюджетов и для бюджетов субъектов РФ, принимаемые на очередной финансовый год.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственный институт экономики финансов права и технологий

Заочный факультет

Кафедра финансов и банковского дела

Курсовая работа

на тему «Межбюджетные отношения»

Выполнила студентка

Группы 1у - 125

Радковская Н.П.

Проверил преподаватель:

Ветошкина Т.А.

Введение

1. Теоретические основы межбюджетных отношений

2. Бюджетный федерализм. Сущность бюджетного федерализма

3. Многообразие социально-экономического развития регионов и проблемы бюджетного федерализма

4. Социально-экономические аспекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок организации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

В настоящее время практически невозможно представить ни одного документа федерального, регионального и муниципального уровней, связанного с социально-экономическим развитием, без упоминания или ссылки на тему межбюджетных отношений.

Все более очевидно, что проблемы межбюджетных отношений имеют как политическую, так и экономическую составляющие, а вот на вопрос, какая из них является превалирующей, ответить не всегда просто.

Отсутствие четкого понимания сути и значения термина межбюджетные отношения все чаще приводит к его некорректному употреблению в случаях, далеко отстоящих от реальных причин той или иной проблемы региона или муниципального образования.

Целью курсовой работы является рассмотрение межбюджетных отношений. Для достижения цели необходимо решить задачи:

Определить что такое межбюджетные отношения;

Рассмотреть принципы межбюджетных отношений;

Рассмотреть понятие бюджетный федерализм, обозначить его проблемы;

Изучить социально-экономические аспекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России.

Предмет исследования - это межбюджетные отношения.

1. Теоретические основы межбюджетных отношений

межбюджетное отношение бюджетный федерализм

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами власти местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

Сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

Распределение и закрепление расходов бюджетов по определённым уровням бюджетной системы РФ;

Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

Сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счёт оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;

Равенство бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муниципальных образований; всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а местных бюджетов - с бюджетом соответствующего субъекта РФ;

Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

Применение в межбюджетных отношениях единых для всех субъектов Федерации методологии и критериев, учитывающих их особенности;

Наличие ответственности органов власти разных уровней за соблюдение обязательств, предусмотренных межбюджетными отношениями.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ - в местные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предусматривает использование единой методики расчёта нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчёта финансовой помощи региональным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Бюджетным кодексом РФ (ст. 48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе РФ, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.

Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

Собственные доходы бюджетов - виды доходов, закреплённые на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закреплённые за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ, и неналоговые доходы, определённые нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.

Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передаёт регулирующие доходы.

К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты - средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

Дотация - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшими эти средства.

Субсидия - это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведёт к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не всегда и не везде нужно стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населённых пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и посёлки - курорты, города - исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определённые мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной части территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчётов часть средств передаётся из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.

В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субсидии, субвенции заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в ещё большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

Основные подходы к реформированию межбюджетных отношений определены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В основе реформирования межбюджетных отношений в РФ лежат следующие мероприятия:

Существенное сокращение объёмов финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, при этом число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно;

Определение расходов региональных бюджетов на нормативной основе;

Постепенный переход к оказанию помощи инвестиционного характера на принципах самофинансирования;

Ведение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.

Реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать:

Повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы страны;

Выравнивание возможностей реализации на всей территории РФ минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.

Для реализации поставленных задач намечены следующие направления их решения:

1) разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;

2) разграничение налоговых источников между уровнями бюджетной системы РФ;

3) выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для реализации текущих расходов их бюджетов за счёт средств Фонда финансовой поддержки;

4) консолидация расходов федерального бюджета, предназначенных для финансирования капитальных вложений в субъектах РФ в Федеральном фонде регионального развития.

2. Бюджетный федерализм. Сущность бюджетного федерализма

Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.

Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск - казна) - система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Основная задача бюджетного федерализма в конкретных экономических и политических условиях заключается в выборе наиболее эффективной модели бюджетных отношений.

Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России -- федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой -- необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма.

Для этой системы характерны:

Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.),

Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций -- конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Таким образом, бюджетный федерализм -- одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Единство бюджетной системы является непременным условием осуществления общегосударственной финансовой политики. Реализуется это единство, как уже отмечалось, через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Вместе с тем законодательное закрепление бюджетной самостоятельности в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, в процессе реализации единой общегосударственной финансовой политики должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны федеральной исполнительной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направлений этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т д.) и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу, составляют, по существу, основу механизма бюджетного регулирования.

Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения, обеспечивая, таким образом, управление межбюджетными отношениями. Одновременно межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов -- это еще и система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Поэтому проблемы межбюджетных отношений все чаще становятся объектом пристального внимания не только в теоретических разработках экономистов, но и при поисках практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон -- федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты.

Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти -- выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

Начиная с 1991 г. федеральные власти проводили политику усиления бюджетной самостоятельности, лозунги и идеи бюджетного федерализма прочно вошли в политический арсенал. Более того, децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму "парада суверенитетов", когда отдельные субъекты явочным порядком устанавливали для себя особые бюджетные режимы, предполагавшие "одноканальную" модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т. е. зачисление всех налогов (в том числе и федеральных) в бюджет региона, а затем перечисление разовых взносов в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций. Одновременно с этим большинство регионов продолжало продвигать в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь "выбить" дополнительные дотации и индивидуальные (естественно, заниженные) нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет. И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако прикрывающийся именно этим названием.

Сегодня, когда Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации.

Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.

Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой -- стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложняется ускорившимися темпами разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (т. е. на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (т. е. на одном уровне).

Если еще в 1992 г. совокупные бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг примерно 3 трлн. неденоминированных руб., или 10% их расходов. В 1994 г. совокупный дефицит составил уже 18,6 трлн. неденоминированных руб., или 17,5% расходов. В период с 1994 по 1998 г. дефицит консолидированного регионального бюджета продолжал расти, но в последние годы сократился, хотя до сих пор вызывает определенные опасения.

Одновременно с этим растут и горизонтальные диспропорции. Так, за 1991--1998 гг. коэффициент вариации душевых доходов региональных бюджетов увеличился с 0,6 до 0,8, а душевых расходов -- с 0,5 до 1,4. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходит дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делает необходимой выработку подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Данная концепция должна обеспечить реализацию прав как каждого индивида, так и различных общностей людей на получение определенного, соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах объема социальных услуг.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таковыми являются большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций). Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня.

Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов. Региональные бюджеты должны: исходить из строгого и стабильного порядка их сосуществования с государственной системой; отражать все функциональные обязанности, закрепленные за ними на законодательном уровне; обеспечивать независимость регионального руководства; сохранять социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциал своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона. Главным при этом является самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов. Доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетов, достигает четверти к сумме доходов населения России, несмотря на все большую коммерциализацию социальной сферы.

Экономическое развитие региона -- хороший способ сбалансировать бюджет, оно связано с деятельностью властей по привлечению инвестиционного капитала из других регионов путем организации новых предприятий или создания филиалов, в результате чего создаются дополнительные рабочие места, а администрация может получать больше доходов от налогов. Однако не следует забывать, что при создании стимулов для предприятий с тем, чтобы они работали в данном регионе, может оказаться, что затраты на создание подобных стимулов превысят конечные доходы. Здесь имеют место налоговые издержки -- издержки, образующиеся в результате особого налогового подхода к предприятиям или отдельным лицам. Степень налоговых издержек определяет действующая в регионе система нам лотового льготирования. Поэтому деятельность региональных властей должна опираться на объективную и независимую оценку реального экономического потенциала и возможности его развития.

Не менее важной функцией бюджетов субъектов Федерации является формирование инфраструктурного каркаса территории как важнейшего исходного условия создания и поддержания внутрирегиональных связей. Так, в ведении областей находятся областные дороги, речной транспорт, экологический контроль на территории области, функционирование профессиональных училищ, областных больниц и специализированных клиник и т. д. Субъектами Федерации финансируются также отрасли "местного хозяйства". Однако они все чаще стремятся передать такие предприятия в ведение районов. В этой связи особое значение приобретает стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований и инвестиционной привлекательности региона, так как от этого будет зависеть его будущее бюджетно-налоговое благополучие.

Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:

При демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти как по расходам, так и по доходам;

Если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

Если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

Очевидно, что сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы:

Централизованная. При таком типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением и достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений.

Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты-налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения.

В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и других странах.

Кооперативная (комбинированная). Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным вертикальным и горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и другие страны Европы.

Модель бюджетного федерализма включает 3 составляющие:

Полномочия по расходам уровней власти разграничены;

Наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

3. Многообразие социально-экономического развития регионов и проблемы бюджетного федерализма

Самостоятельным направлением реформирования бюджетно-налоговой системы является перестройка отношений бюджетного федерализма. Этот процесс особо актуален для государств федеративного типа, когда относительная независимость и автономность территориальных бюджетов накладывается на независимость и специфичность государственного устройства.

Бюджетный федерализм предполагает, что финансовые взаимоотношения субъектов РФ с федеральным центром нацелены на эффективное формирование и использование общегосударственных финансовых ресурсов. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации строятся с учетом влияния многообразных факторов исторического, географического, политического, экономического и этнокультурного значения.

Децентрализация финансовых ресурсов целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью использования государственных финансовых ресурсов. Ряд функций государства носит общегосударственный характер (оборона, госбезопасность и др.), поэтому децентрализация финансовых ресурсов для их осуществления нецелесообразна. Затраты на финансирование этих функций должны раскладываться на все субъекты РФ. Это достигается расщеплением системы налогов и формированием федерального бюджета.

Взаимоотношения бюджетов субъектов РФ с федеральным центром охватывают следующие направления:

1) распределение налогов по уровням бюджетов;

2) бюджетное выравнивание;

3) ссудно-управленческие отношения;

4) адресно-целевые отношения.

К основным направлениям реформирования модели бюджетного федерализма относятся:

Реформирование действующей модели разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеративным центром и субъектами федерации;

Реформирование действующей модели разграничения налоговых полномочий и применяемой схемы сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюджетного федерализма;

Создание модели сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование схемы выравнивающих платежей;

Формирование программных схем долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов федерации.

Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов. К началу проведения рыночных реформ Россия представляла и в значительной степени сейчас представляет высокоцентрализованное, но слабо управляемое государственное образование, несмотря на официальное декларирование ее как федеративного государства и активный переговорный процесс по заключению договоров о разграничении предметов ведения между федеративным центром и субъектами федерации.

Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой системе это проявляется:

1) в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней;

2) по большинству налогов субъектов федерации и местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством;

3) в России активно используется модель распределения налоговых доходов (НДС, подоходного налога), жестко привязывающая бюджеты центра и субъектов Федерации друг к другу.

В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется:

1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете;

2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов;

3) в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и фактически закрепленных источников.

Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Действующая Конституция РФ определяет права ведения Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней.

При этом просматриваются следующие тенденции:

Доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству незначительна. Основную нагрузку здесь несут бюджеты субъектов федерации;

Основная нагрузка по дотированию промышленности лежит на федеральном бюджете;

Имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ.

Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;

Недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации.

Основным направлением реформирования модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.

В мировой практике широко применяются три основные модели распределения налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма: распределение налоговых источников и их раздельное использование; последующее разделение части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов; совместное использование одной и той же налоговой базы.

В различных странах используются различные модели. Так, в германской модели бюджетного федерализма доминирует разделение получаемых налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами земель, в США и Канаде разделение налоговых доходов не применяется. Эти страны строят налоговые системы федерации и субъектов независимо и используют модели распределения налоговых источников и раздельного использования налоговых баз и совместного (параллельного) использования налоговых баз.

В настоящее время в РФ формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, но роль этих трех форм не одинакова. Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней, второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна.

Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения.

Основными направлениями реформирования системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

Однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов;

Однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;

Однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.д;

Закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта федерации.

Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.

Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики “кнута и пряника” и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров и реципиентов.

Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется значительной степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу, бюджетным доходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу населения варьирует от минимума к максимуму в пределах 14,5 раз (в Австралии 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - 2,2 раза, Бразилии - 8,3 раза.

Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов несмотря на ее постоянное совершенствование пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Заложенные в основу данной модели положения не соответствуют требованиям российских реалий. Выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному скрытому перераспределению доходов от фактически закрепленных или собственных источников от одного субъекта федерации другим. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой прирост доходов по сравнению со средними для субъектов федерации, получающих трансферт, подлежит перераспределению. И только в том случае, если субъект федерации вообще не получает трансферт, для него прирост его бюджетных доходов над средней величиной имеет смысл, поскольку остается в его распоряжении.

Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной объективной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.

Представляется целесообразным пересмотреть подход к определению трансфертов и впредь понимать под финансовым выравниванием не чисто выравнивание доходов бюджетов субъектов федерации, а финансовый механизм выравнивания финансовых возможностей представления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению.

Стрежнем реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ.

Модернизация бюджетно-налоговых отношений в рамках принятой модели фискального федерализма должна быть нацелена на:

1) четкое разделение между уровнями власти предметов ведения, на основе которого необходимо определить объемы обязательных бюджетных расходов каждого уровня;

2) изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов, повышения их финансовой самодостаточности;

3) переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций;

4) применение специальных процедур повышения результативности финансовой поддержки регионов.

4. Социально-экономические а спекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России

От доли территориальных финансов бюджетов в объеме централизованных общегосударственных финансовых ресурсов зависит размер средств, выделяемых государством на развитие и содержание отраслей, обеспечивающих потребности населения в жилищно-коммунальных и социально-культурных услугах, т.е. жизненно важные потребности жителей.

Во всем мире на протяжении тысячелетий действовал и действует закон централизации финансов. Изучение развития территориальных финансов и вопроса о соотношении общегосударственных и территориальных финансов свидетельствует о наличии следующих закономерностей:

1. с повышением концентрации финансовых ресурсов в центральном бюджете ухудшается состояние территориальных финансов;

2. уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах;

3.снижение параметров экономического и социального развития регионов ведет к ухудшению этих показателей в целом по стране.

Это позволили сформулировать следующий закон: «Чем выше уровень концентрации средств в центральном (федеральном) бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства».

Концентрируемые в центральном бюджете государства финансовые средства в основном направляются на обеспечение таких непроизводительных расходов, как содержание армии, аппарата управления, т.е. меньшей части населения. На территориальные бюджеты (бюджеты регионов, городов, сел) ложится нагрузка по содержанию социально-бытовой инфраструктуры (жилищно-коммунальное хозяйство, дороги, здравоохранение, образование и.т.д.) - это расходы, предназначенные для подавляющей части населения.

В России доля территориальных бюджетов и средств, направляемых на человека, всегда была мала по сравнению с европейскими странами. Если в нашей стране доля местных бюджетов в общегосударственных бюджетных средствах не превышала 27 %, то в западноевропейских странах она колебалась от 30 до 50 %.

В центральной России полезных ископаемых мало. Природные условия суровы. Поэтому производительность сельскохозяйственных земель низкая. Созданный валовой продукт также был невелик. Кроме того надо отметить, что при натуральном хозяйстве был слабо развит внутренний рынок. При этом в страну надо было ввозить из-за рубежа драгоценные металлы для чеканки российских монет, а для господствующего класса - предметы роскоши. Все это было причиной слабого развития финансовой базы государства. В то же время Российское государство почти непрерывно вело войны, сначала оборонительные, а с 16в. - в основном наступательные. Расширение территорий требовало, с одной стороны, увеличения армии как для защиты новых территорий от внешних врагов, так и для борьбы с сепаратизмом внутри страны, с другой - вызывало необходимость увеличения аппарата управления. При слабой налогооблагаемой базе это приводило к значительному изъятию финансовых ресурсов, создаваемых в стране, в казну, т.е. в центральный бюджет.

Негативно сказалась на истории России в 16в. политика Ивана Грозного.

Разделение территории страны на земщину, куда вошли экономически слабые регионы, и опричнину; перевод развития земских территорий за счет своих налогов; сосредоточение за счет богатых земель опричнины в государевой казне (центральном бюджете) большей части финансовых ресурсов государства и использование этих средств на многолетнюю Ливонскую войну привели к разорению страны. Это закончилось обнищанием населения и Смутным временем, сопровождавшимся бунтами, иностранной интервенцией.

В 19в. беспрецедентная централизация власти и финансовых ресурсов в центре при Николае первом привели к ослаблению государства, поражению в Крымской войне. И, наоборот, проведенные Александром вторым реформы, в том числе и земская, организация органов местного самоуправления - земств, передача им части общегосударственных финансовых ресурсов стали основой для ускорения темпов развития в конце 19 - начале 20 в.

Однако вступление на престол Николая второго, его нежелание проводить демократические реформы, централизация финансовых ресурсов для проведения военных авантюр на Дальнем Востоке, подготовки к войне и втягивание России в Первую мировую войну разорили ее, привели к двум революциям и практически к развалу государства.

В первые десятилетия советской власти отмечалось стремление к развитию социально-бытовой инфраструктуры. Помимо политических, идеологических подходов были практические причины увеличения ресурсов на инфраструктуру. Для преодоления технической отсталости, создания промышленного потенциала надо было развивать индустрию, строить новые предприятия, города, создавать коммуникации, развивать образовательные учреждения, выпускающие специалистов, формировать сеть медицинских учреждений и.т.д.

Источником средств для развития социально-бытовой инфраструктуры стали территориальные бюджеты, доля которых в государственном бюджете возросла и в 1925г. составила 26% всех средств, поступивших в бюджетную систему. Это позволило советской власти развивать социально-бытовую инфраструктуру, резко повысив обеспеченность населения услугами ее предприятий и учреждений.

...

Подобные документы

Понятие "бюджетный федерализм" и его принципы. Формы финансовой поддержки субъектов Федерации и их характеристика. Рассмотрение перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2009-2011 гг. на основе данных семинара совещания в Уфе.

курсовая работа , добавлен 28.08.2012


Финансовый механизм межбюджетных отношений. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения. Тенденции развития межбюджетных отношений в РФ.

курсовая работа , добавлен 18.06.2011


Бюджетное устройство и бюджетная система страны. Типы и модели бюджетных систем, их особенности. Понятие консолидированного бюджета. Бюджетная политика в области межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации.

дипломная работа , добавлен 23.10.2010


Основные направления реформирования межбюджетных отношений как основы бюджетной реформы. Межбюджетные отношения: теоретические подходы. Организация межбюджетных отношений в Российской Федерации, совершенствование их системы в среднесрочной перспективе.

контрольная работа , добавлен 20.08.2011


Сущность и принципы межбюджетных отношений. Социально-экономические аспекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России. Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов в Российской Федерации в 2010–2012 гг.

курсовая работа , добавлен 07.12.2013


Межбюджетные отношения и принципы их построения. Взаимоотношения бюджетов, реформирование межбюджетных отношений на федеральном, региональном и местных уровнях в Российской Федерации. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений.

курсовая работа , добавлен 30.09.2011


Основы организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. Нормативное регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Исследование межбюджетных трансфертов и практики межбюджетных отношений на примере Новосибирской области.

контрольная работа , добавлен 15.07.2011


Понятие межбюджетных отношений и их роль в социально-экономических процессах страны. Цели и задачи организации системы межбюджетных отношений, предпосылки их реформирования и пути совершенствования. Основные механизмы и принципы межбюджетных отношений.

контрольная работа , добавлен 15.01.2011


Федеральное устройство государства как основа бюджетного федерализма. Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Основы межбюджетных отношений. Совершенствование системы межбюджетных отношений. Механизм бюджетного выравнивания.

дипломная работа , добавлен 13.01.2011


Социально-экономические аспекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России. Нормативно-законодательная база, регламентирующая межбюджетные отношения в РФ. Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов в РФ.