Получение возможностей планирования и прогнозирования в процессе разработки бюджета – приоритетная задача любого предприятия. В рамках государственного регулирования бюджетный метод позволяет рассчитать масштабы денежных трат, определить источники и получить ясную картину использования бюджетных средств на всех уровнях.

Выделяют такие основные методы планирования, как:

• Индексный способ;
• Нормативный способ;
• Балансовый способ;
• Способы планирования и моделирования;
• Программно-целевой метод бюджетного планирования;
• Разработка бюджета, ориентированного на дальнейшие результаты.

Некоторые вышеперечисленные принципы и методы рассмотрим в этой статье детально.

В России наиболее популярным на сегодня является планирование бюджета нормативным способом. Популярность он снискал в связи с тем, что в его основу положен целый ряд нормативов и норм, которые применяются в качестве регулятора экономической стороны. Сама суть этого метода основывается на составлении мониторинга бюджета с применением тех самых норм и нормативов, которые включают в себя расходы не только сырья, но и нормы оплаты труда, вычеты по налогам, различные капитальные инвестиции в ремонт или модернизацию производственных процессов.

Небольшим компаниям, как правило, достаточно использовать ограниченный функционал бюджетирования в части планирования продаж и план-фактного анализа.

Рис.1 План продаж

При этом даже в простых конфигурациях 1С присутствует функционал сценарного планирования, который позволяет устанавливать планы в различных измерениях.

Рис.2 Сценарии планирования

Нормы и нормативы рассчитываются и определяются расчетно-аналитическим способом. Для наиболее точных подсчетов применяют имеющуюся техническую документацию с учетом нововведений в науке и технике, таким образом получая самый точный расчет из всех возможных.

Индексный способ в России применяют также часто, и его суть состоит в составлении анализа тенденций уровня инфляции, реальных доходов, уровня действительной оплаты труда и пр. Соответственно, индексы, которые получают путем сравнивания статистических данных, применяют в дальнейшем для составления мониторинга и последующего расчета несоизмеримых индексов.

В системе 1С присутствуют элементы данной методики, в частности, доступен функционал, позволяющий прогнозировать фактические показатели на основании данных прошлых периодов – с экстраполяцией.

Рис.3 Прогноз фактических продаж с экстраполяцией

Балансовый метод – это расчет прибыли и расхода бюджетных средств, которые распределяются между получателями бюджета на всех уровнях и этапах по намеченным периодам. По сути, этот способ – четко структурированный подсчет потребностей страны в разнообразной производимой продукции, финансовых или же материальных ресурсах с дальнейшей возможностью производства данного вида продукции. Ключевую роль в данном методе играет материальный баланс. С его помощью увязывают спрос и предложение на различную продукцию, а также выстраивают дальнейшую программу производства на предприятии.

По сравнению с остальными способами программно-целевой сравнительно новый. Хотя известен он давно, но на практике применяться стал относительно недавно. Он тесно связан как с балансовым, так и нормативным способами планирования бюджета. Основное его назначение – разработка государственных программ. С помощью данного способа реализуется принцип комплексного и приоритетного планирования. Программы увязывают по средствам, сырью, времени их реализации или же исполнителям. Зачастую это больше напоминает рекомендацию, но важные программы, особенно касающиеся научно-технического прогресса, утверждаются для последующего исполнения. Реализация таких программ финансируется через государственную экономическую программу планирования.

Метод моделирования, как следует из названия, закладывает в свою модель различные условия развития социально-экономических процессов. Если сформированная модель прогнозирования ошибочна, данный способ позволяет своевременно и оперативно исправить допущенные отклонения.

И последний, но немаловажный метод – это метод составления и планирования бюджета, ориентированного на дальнейший результат. К этому методу можно подобрать более емкое определение – система. Это цельная, конструктивная система, которая формирует бюджет, отражающий связующие звенья между запланированным расходом и ожидаемым, либо уже достигнутым результатом. Основная задача этой системы – полноценный мониторинг между затрачиваемыми ресурсами и сырьем и получаемым в итоге прямым результатом, а также оценка эффективности и финансовой стороны, и социальной деятельности, которая финансируется из общего бюджета.

В 1С 8.3. предусмотрена отдельная подсистема «Бюджетирование», которая позволяет строить бюджеты в любых разрезах, в т.ч. и по Центрам финансовой ответственности (ЦФО).

Для простых задач подходит стандартный функционал 1С, в котором можно вести не только план продаж, но и, например, план закупок, а также получать отчетность План-Факт с учетом прогнозной рентабельности.

Рис.4. Прогноз закупок и затрат

В целом, каждый из методов применяется на практике и используется по необходимости, как по отдельности, так и в совокупности. Ежегодно эти методы применяют на федеральном, региональном, а также муниципальном уровнях.

В системе финансового планирования важное место занимают методы бюджетного планирования: нормативные, балансовые, экстраполяционные, прямого расчета, экономического анализа, бюджетирования. Обобщающим при этом является балансовый метод, суть которого заключается в обязательном сбалансировании доходов и расходов. Конкретное его назначение состоит в том, чтобы избежать возможных диспропорций между доходами и расходами на всех уровнях бюджетного планирования, а также выбрать оптимальный вариант удовлетворения общественных потребностей. С помощью балансового метода устанавливаются правильные пропорции в распределении бюджетных средств между центральными, республиканскими и местными органами государственной власти и управления с целью обеспечения их потребностей в финансовых ресурсах для осуществления хозяйственного и социально-культурного строительства. Балансовая ув" повязка доходов и расходов бюджета обеспечивает его устойчивость, создает необходимые условия для успешного выполнения как Государственного, так и каждого вида местных бюджетов. Этот метод на современном этапе стал невод" емкой составляющей программно-целевого подхода к составлению бюджета, который является наиболее распространенным в мировой бюджетной практике.

Расчеты отдельных статей доходов и расходов осуществляются с помощью следующих методов: прямого счета, нормативного, аналитического, экстраполяции. Основой каждого из этих методов является экономический анализ, благодаря которому определяется уровень выполнения бюджетных показателей за прошлые периоды и факторы, которые влияли на них. Главная цель этого анализа - определить перспективы исполнения бюджета до конца года, то есть установить, какими будут поступления из отдельных источников доходов и суммы ожидаемых расходов. Методы экономического анализа широко используются в процессе разработки бюджетных показателей на плановый год. Основная задача всей аналитической работы направлено на выявление резервов дополнительного увеличения доходов бюджета и определение способов наиболее рационального использования бюджетных средств.

Метод прямого счета заключается в осуществлении детальных плановых расчетов каждого элемента доходов или расходов бюджета. Планирование ведется по алгоритму, который отражает формирование этого показателя. Например, планирование акцизного налога предусматривает осуществление расчетов по каждому виду подакцизных товаров. К методу прямого счета относится также сметное планирование, которое осуществляется по статьям расходов. Метод прямого счета является достаточно трудоемким, требует значительного информационного обеспечения, но он является самым надежным и самым достоверным. Поэтому там, где это возможно, стараются использовать именно его. Как правило, этот метод используется при планировании проекта бюджета на один (следующий) год.

Нормативный метод предусматривает планирование отдельных показателей на основе установленных нормативов (рис. 2.2). По уровню охвата нормативы подразделяются на обобщенные и детализированные. Примером обобщенного норматива сумма расходов на охрану здоровья в расчете на одного жителя. Детализированные нормативы устанавливаются, например, по каждой статье сметы. Нормативный метод может использоваться как самостоятельный (при укрупненных нормативах), так и в совокупности с методом прямого счета (сметное планирование). Однако использование только одного этого метода не является совершенным, поскольку установленные нормативы (особенно в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты и социального обеспечения) требуют постоянного пересмотра и уточнения. Кроме того, недостатком нормативного метода планирования считают отсутствие согласованности бюджетных обязательств, обусловленных нормативами, с реальными возможностями бюджетной системы по финансированию соответствующих расходов.

Рис. 2.2. Алгоритм бюджетного планирования по нормативному методу

Сущность аналитического метода заключается в том, что определяется не общая величина того или иного показателя, а его изменение в плановом периоде под влиянием определенных факторов по сравнению с базовым периодом. При этом методе очень важным является прогнозирование динамики показателей, определяющих действие отдельных факторов. Такой метод имеет относительно точный характер и не требует значительных затрат времени. Он вполне допустимый в осуществлении прогнозных расчетов и дает возможность ув" связать между собой отдельные показатели.

Метод экстраполяции основывается на определении бюджетных показателей на основе установления устойчивой динамики их развития. Расчет бюджетных показателей осуществляется на основании достигнутого в предыдущем периоде уровня развития и его корректировки на относительно стабильное развитие страны. В процессе ежегодного бюджетного планирования экстраполяцию используют как вспомогательное средство для предварительных расчетов, поскольку этот метод имеет значительные недостатки. Во-первых, он не позволяет учесть возможности значительного увеличения или уменьшения бюджетных доходов, зависящих от различных обстоятельств в плановом году, резкий рост или сокращение производственных показателей, изменения в налоговом законодательстве, работе налоговых и других контролирующих органов, поскольку считается, что условия предыдущего периода сохраняются неизменными в плановом году. Во-вторых, он отрицательно влияет на экономное использование бюджетных средств, поскольку их планирование осуществляется исходя из достигнутого в предыдущем году уровня.

В целом в бюджетном планировании применяются одновременно полностью или частично все указанные методы с учетом реальных возможностей. Выбор методов и их комбинирования является очень важным в бюджетном менеджменте, поскольку обеспечивает соответствующий уровень плановой работы. Однако ни один из них не дает ответа на вопрос: насколько полезными для общества оказались бюджетные расходы за теми или иными направлениями и какое влияние это оказало на социально-экономическое развитие страны в целом и потребителя услуг в частности. Для решения этой сложной проблемы, кроме названных методов бюджетного планирования, применяют различные подходы к бюджетированию, поскольку совершенствование системы планирования бюджета требует взаимосвязи" связи между стратегическими целями развития государства и результатами деятельности органов государственной власти и других участников бюджетного процесса. При этом любые решения относительно финансирования тех или иных программ должны учитывать результаты, достигнутые в предыдущих бюджетных периодах, их можно оценить с помощью таких элементов, как мониторинг и оценка эффективности и результативности программ, что уже является присущим бюджетуванню. Кроме того, бюджетное планирование является составляющей бюджетирования, оно включает составление проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения с целью достоверного определения объема и источников формирования доходов бюджета, оптимального распределения расходов по отдельными группами, отраслями и обеспечение сбалансирования бюджета на соответствующий период.

в настоящее время в международной практике существуют различные методы, на которых основывается составление бюджета: "бюджетирование с нуля", "базисное бюджетирование", "программное бюджетирование" и "программно-целевое бюджетирование" и тому подобное.

Бюджетирование с нуля предусматривает планирование бюджетных расходов на основе обоснования каждой статьи расходов независимо от того, были ранее запланированы такие расходы или их предполагается осуществлять впервые. Такой подход чаще всего применяли при планировании на один год, он имел ряд преимуществ, среди которых: обоснованность и точность расчетов расходов, аккумулирование бюджетных ресурсов на выполнении четких задач в течение конкретного периода. Однако на современном этапе метод бюджетирования с нуля практически не применяют, ибо это связано со значительными затратами времени для анализа и обоснования бюджетных решений по каждой программе. Учитывая тенденции по планированию на среднесрочную перспективу, в большинстве развитых стран отказались от этого метода в пользу метода базисного бюджетирования

Метод базисного, или базового, бюджетирование является одним из самых распространенных методов бюджетирования на среднесрочную перспективу, который сейчас используется во многих западных странах. Его сущность заключается в расчете необходимого объема ресурсов на основе базового прогноза социально-экономического развития страны, который не предполагает существенных изменений в фискальной политике. Прогнозный объем бюджетных доходов распределяют в соответствии с приоритетами расходной политики, определенными в среди-ньострокових программных документах, и с учетом уже взятых обязательств и начатых программ. Дополнительный ресурс от завершения определенных программ и от прироста доходов составляет объем расходов на новые программы. Образованный таким образом ресурс (базовый бюджет плюс новые программы) может быть определен как основа для установления предельных объемов расходов. Предельный объем расходов не должен учитывать возможного резерв средств для осуществления непредвиденных на этапе планирования бюджета расходов. Общий объем расходов на базовый год и на последующие годы образует среднесрочный прогноз расходов.

Метод базисного бюджетирования является наименее рисковым с точки зрения реалистичности расчетов, наиболее простым и неза-тратним. Такой подход применяется с целью соблюдения принципа последовательности бюджетной политики, завершения реализации начатых проектов и программ, ограничение роста новых обязательств, не обеспеченных реальными бюджетными ресурсами.

Метод бюджетирования заключается в формировании бюджетных расходов в разрезе программ, которые, кроме финансовых показателей, имеют разные критерии для оценивания (показатели выполнения). За такого метода оценивания акцентируется на выполнении самих программ, без анализа влияния одних программ на другие и без комплексного оценивания результатов деятельности исполнителя, у которого может быть много программ. Такой метод использовали в основном в странах ЕС, США и Австралии к трансформации в программно-целевое бюджетирование.

Программно-целевое бюджетирование (ПГС) имеет целью повышение качества благ и услуг, предоставляемых за счет бюджета, через усиление ответственности исполнителей программ (производителей благ и услуг) и сопоставление затрат и результатов от предоставления таких благ и услуг для общества. Программно-целевое бюджетирование - это метод планирования и управления бюджетными средствами в кратко - и среднесрочной перспективе, которая предусматривает разработку и реализацию бюджетных программ, ориентированных на конечный результат (в соответствии со стратегическими целями), с применением критериев оценки результативности программ и эффективности использования бюджетных средств. Главными преимуществами ПГС являются: многолетнее планирование расходов, что позволяет увязать бюджетные расходы с фискальным влиянием на макроэкономические показатели развития страны в среднесрочной перспективе (тогда как методы балансовый, нормативный и метод прямого расчета предусматривают в основном формирования расходов на один год), повышение ответственности министерств за надлежащее управление бюджетными программами достижения показателей выполнения программ и деятельности учреждения в целом. Последний элемент является ключевым в процессе принятия решения о распределении расходов по направлениям, поскольку объем бюджетных средств всегда ограничен по сравнению с потребностями, даже в наиболее экономически развитых странах. Поэтому важно найти оптимальное сочетание имеющихся ресурсов и приоритетных задач, которые необходимо выполнить в самый эффективный способ - меньшие затраты ресурсов на единицу предоставляемой услуги за счет бюджетных средств.

В Украине программно-целевой метод как наиболее развитая форма бюджетирования активно применяется на уровне государственного и местных бюджетов. Особыми составляющими программно-целевого метода являются бюджетные программы, их ответственные исполнители, паспорта, результативные показатели бюджетных программ.

Ответственный исполнитель бюджетных программ определяется главным распорядителем финансовых средств по согласованию с Министерством финансов Украины (местным финансовым органом). Ответственным исполнителем бюджетных программ может быть главный распорядитель бюджетных средств по бюджетным программам, выполнение которых обеспечивается его аппаратом, и/или распорядитель бюджетных средств низшего уровня, который выполняет бюджетные программы в системе главного распорядителя.

Ответственный исполнитель бюджетных программ в процессе их выполнения обеспечивает целевое и эффективное использование финансовых средств в течение всего срока реализации соответствующих программ в пределах определенных бюджетных назначений. Результативные показатели бюджетной программы используются для оценки ее эффективности. Они включают количественные и качественные показатели, которые определяют результативность программы, характеризуют ход ее реализации, степень достижения поставленной цели и выполнения задач. Такие показатели должны подтверждаться официальной государственной статистической, финансовой и другой отчетностью, данными бухгалтерского, статистического и внутрихозяйственного (управленческого) учета. Перечень результативных показателей по каждой программы разрабатывается главными распорядителями бюджетных средств согласно нормативно-правовым актам Министерства финансов Украины 1 .

На всех стадиях бюджетного процесса его участники в пределах своих полномочий оценивают эффективность бюджетных программ, предусматривающий меры по мониторингу, анализу и контролю за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. Оценка эффективности бюджетных программ осуществляется на основании анализа результативных показателей бюджетных программ, а также другой информации, содержащейся в бюджетных запросах, сметах, паспортах программ, отчетах о выполнении смет и паспортов.

Организационно-методические основы оценки эффективности бюджетных программ определяются Министерством финансов Украины. Результаты оценки эффективности бюджетных программ, в том числе заключения органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление финансового контроля за соблюдением финансового

законодательством, является основанием для принятия решений о внесении в установленном порядке изменений в бюджетные назначения текущего бюджетного периода, соответствующих предложений к проекту бюджета на плановый год и прогноза бюджета на следующие за плановым два бюджетные периоды, в том числе остановку реализации соответствующих бюджетных программ.

По бюджетным программам, осуществление мероприятий по которым требует нормативно-правового определения механизма использования денежных ресурсов, главные распорядители средств государственного бюджета разрабатывают проекты порядка их использования и обеспечивают их утверждение в сроки, определенные Кабинетом Министров Украины. По решению Кабинета Министров Украины порядок использования средств государственного бюджета утверждается Кабинетом Министров Украины или главным распорядителем средств по согласованию с Министерством финансов Украины. Об этом информируется Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета. Порядки использования средств государственного бюджета по бюджетным программам, впервые определенным Законом о Государственном бюджете Украины, утверждаются в течение 30 дней со дня вступления в силу. Если реализация программы продолжается в следующих периодах, действие порядка использования средств по такой бюджетной программе (с учетом изменений к нему, внесенных в случае необходимости) продолжается до завершения ее реализации.

Порядок использования бюджетных средств должен содержать:

1) цели и направления их использования;

2) ответственного исполнителя бюджетной программы, основания и/или критерии привлечения получателей средств к исполнению;

3) задачи главного распорядителя бюджетных средств и распорядителей средств низшего уровня, которые обеспечивают выполнение бюджетной программы, с определением порядка отчетности о ее выполнении (в том числе относительно результативных показателей) и мер воздействия в случае ее невыполнения;

4) в случае необходимости порядок, сроки и основания, а также критерии распределения (перераспределения) расходов между административно-территориальными единицами в разрезе распорядителей бюджетных средств низшего уровня и их получателей с учетом соответствующих нормативно-правовых актов;

5) конкурсные требования к инвестиционных программ (проектов), в том числе порядок и критерии их отбора, а также критерии и условия определения исполнителей таких программ (проектов);

6) критерии и условия отбора субъектов хозяйствования, которым предоставляется государственная поддержка из бюджета, а также определение объема такой поддержки;

7) условия и критерии конкурсного отбора заемщиков и проектов (программ), на реализацию которых предоставляются кредиты из бюджета; условия предоставления кредитов из бюджета и их возврата, включая положения по осуществлению контроля за их возвратом;

8) положения о необходимости перечисления средств по бюджетным программам, которые предусматривают предоставление субвенций из государственного бюджета местным бюджетам;

9) пути погашения бюджетной задолженности при ее наличии;

10) требования о необходимости отражения в первичном и бухгалтерском учете полученных (созданных) оборотных и необоротных активов бюджетными учреждениями и получателями бюджетных средств, в том числе полученных (созданных) в результате проведения централизованных мероприятий;

11) в случае необходимости - положение об осуществлении закупки товаров, работ и услуг, определение условий и сроков поставки и проведения расчетов;

12) другие положения относительно особенностей бюджетной программы.

Главный распорядитель бюджетных средств разрабатывает и в течение 45 дней со дня вступления в силу Закона о Государственном бюджете Украины (решением о местном бюджете) утверждает совместно с Министерством финансов Украины (местным финансовым органом) паспорт бюджетной программы. Правила составления паспортов бюджетных программ и отчетов об их выполнении устанавливаются Министерством финансов Украины. Ныне действующими являются приказы Министерства финансов Украины "О паспортах бюджетных программ" 1 и "Об утверждении Примерного перечня результативных показателей бюджетных программ" 2 .

Практика зарубежных стран показывает, что развитие средне-срочного бюджетного планирования обеспечивается: наличием системы приоритетных целей государственного развития, в соответствии с которыми строится деятельность соответствующих органов власти и распределяются бюджетные средства; надежной системой среднесрочного/долго-срочного прогнозирования; четким разграничением функций и полномочий между органами государственной власти по разработке государственной политики и бюджетным проектированиям; системным применением инструментов бюджетного планирования; стабильным и комплексным нормативно-правовым регулированием бюджетного планирования.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию прежде всего требует определения целевого задачи его организации. Анализ международного опыта бюджетного планирования и практики дает возможность выделить следующие положительные моменты:

Отражение основных направлений бюджетной политики, которая осуществляется органами законодательной и исполнительной власти в государстве;

Выбор рациональных способов бюджетного обеспечения предполагаемого уровня экономического и социального развития на основе эффективного использования имеющихся в обществе финансовых ресурсов;

Осуществление необходимого уровня перераспределения бюджетных ресурсов для экономического развития и повышения общественного благосостояния;

Установление рациональных форм мобилизации бюджетных ресурсов и на этой основе определения их оптимальной структуры.

Организация среднесрочного бюджетного планирования может быть эффективной только тогда, когда в нее будут закладываться научно обоснованные принципы, к которым, по нашему мнению, относятся:

Комплексный подход к основных параметров экономического роста и социального развития в тесной взаимосвязи с имеющимися бюджетными возможностями;

Оптимальное использование бюджетных ресурсов с целью первоочередного обеспечения бюджетными ресурсами приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы;

Рациональное определение источников получения бюджетных ресурсов и их перераспределения через отдельные звенья бюджетной системы;

Единство и системность в использовании бюджетных показателей, проведение бюджетных расчетов, применения единых методических подходов к прогнозированию тенденций и направлений развития;

Научное обоснование планов, предусматривает реальность прогнозных расчетов, их экономическую обоснованность, использование прогрессивных современных форм и методов бюджетных технологий бюджетирования;

Выделение бюджетных ресурсов с учетом результативности их использования;

Конкурентность распределения части бюджетных ресурсов по результатам оценки эффективности использования бюджетных средств;

Гарантированность исполнения действующих бюджетных обязательств;

Преемственность прогнозных бюджетных показателей по конкретным годам в пределах ежегодно разрабатываемого прогноза на соответствующий срок; финансовая ответственность; прозрачность, публичность.

Бюджетные проектирования, установленные на среднесрочный период, должны быть относительно постоянными, поскольку они являются ориентиром для органов власти при разработке ими программ и мероприятий, направленных на решения задач и достижения целей государственной политики. Однако принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности бюджетной политики, если нет достаточно надежных прогнозов параметров экономического и социального развития. В связи с этим в Украине необходимо повысить достоверность и надежность макроэкономических прогнозов. На сегодня макропрогнозування не позволяет осуществлять достаточно достоверный даже годовое планирование: фактические показатели исполнения государственного бюджета в отдельные годы существенно отклоняются от запланированных параметров, а изменения в Законе о Государственном бюджете Украины на соответствующий финансовый год вследствие изменения основных бюджетных параметров вносятся по несколько раз в год. Однако необходимо отметить, что это во многом обусловлено не только качеством прогнозов, но и состоянием (нестабильностью) отечественной экономики и финансов и мировых финансовых рынков.

Решения задач по повышению качества макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования требует создания системы мониторинга соответствия достигнутых в отчетном году параметров показателям, установленным на среднесрочный (трехлетний) период и, что особенно важно, анализа причин их отклонения от ранее утвержденных показателей. Важными факторами являются также формирование информационной базы, которая позволяет учитывать максимально возможное количество факторов, влияющих на значение показателей экономического развития и параметров бюджетной системы; стабильного бюджетного и налогового законодательства; четкого определения приоритетов государственной политики; материально-технического и кадрового обеспечения разработки прогнозов.

Необходимы также ясная и прозрачная методика корректировки ранее одобренных проектированиям среднесрочных планов, оценка устойчивости и стабильности рассчитанных показателей и рисков их изменения. Основой среднесрочного планирования должны быть документы, определяющие направления государственной политики, основанные на финансовой оценке возможностей государства по выполнению принятых решений, их влияния на развитие экономики. Сейчас в Украине создан определенный инструментарий государственной политики, однако отсутствует целостность его применения. Необходимо обеспечить более тесную ув" связи документов, которые кладутся в основу государственной экономической и социальной политики и среднесрочного бюджетного планирования. Эта взаємоув" повязка может быть такой.

Прежде всего приоритеты социально-экономической политики определяются в Послании Президента Украины к Верховной Рады Украины. Затем Кабинет Министров Украины формулирует Концепцию социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, что является системой представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики, важнейшие направления и средства реализации указанных целей. Концепция положена в основу Программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу, которая является комплексной системой целевых ориентиров экономического и социального развития государства и планируемых эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. В этой модели можно выделить элементы, которые несут основную смысловую нагрузку: "система целевых ориентиров" и "средства достижения ориентиров". Первое предполагает установление целевых ориентиров по целому ряду направлений. Второе должно отражать инструменты и методы их достижения. Система целевых ориентиров и планируемых способы и средства их достижения должны быть основой государственных целевых и бюджетных программ.

На Концепцию социально-экономического развития государства на среднесрочную перспективу "," Концепция бюджетной политики государства на этот период. Финансовым отражением правительственной Программы социально-экономического развития государства на среднесрочную перспективу должны быть финансовый баланс государства, который должен отражать весь объем создаваемых в государстве финансовых ресурсов, и среднегодовой бюджет. Лимиты бюджетных расходов, утвержденные правительством в составе среднегодового бюджета, доводятся главным распорядителям бюджетных средств, которые в итоге распределяются ими по бюджетным программам.

Важным фактором развития среднесрочного бюджетного планирования является координация и усиление взаимосвязи в деятельности органов государственной власти, особенно финансовых. Такое взаимодействие должно предусматривать обмен информацией, обеспечения соответствия программ и мероприятий, реализуемых министерствами, целям государственной политики и решению тактических задач, что не противоречат задачам других органов власти.

Итак, для реального развития среднесрочного бюджетного планирования необходимо: обеспечить тесное взаємоув"язку прогнозных и программных документов, которые кладутся в основу государственной экономической и социальной политики и среднесрочного бюджетного планирования; сформировать надежный, достоверный долгосрочный экономический и бюджетный прогноз; использовать для бюджетного планирования консервативного, исходя из формализованных критериев, макроэкономический прогноз с одновременным расширением вариантов прогноза для информирования бизнеса и международного сообщества; установить среднесрочный (на срок до 3-5 лет) индикативный лимит расходов по направлениям политики (долгосрочным целевым программам), создающих условия для реструктуризации по инициативе соответствующих ведомств (администраторов программ) расходов и повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей; установить ограничения по инициированию законопроектов о внесении изменений в закон о государственном бюджете.

Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления должен стать программно-целевой принцип управления деятельностью через создание условий для интеграции стратегических (политических) целей и всей совокупности мер для их достижения в рамках долгосрочных целевых программ. Одним из основных инструментов программно-целевого управления должны быть долгосрочные целевые программы.

Общими принципами разработки и реализации долгосрочной целевой программы (ДЦП), как свидетельствует зарубежный опыт 1 должны быть:

Формирование ДЦП в соответствии с четко определенной долгосрочной цели социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

Установление для ДЦП, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных, которые показывают объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных внешних условиях;

Охват ДЦП всех сфер деятельности органов исполнительной власти, а также интеграция регулятивных и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых, валютных) инструментов;

Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию долгосрочной целевой программы (достижение конечных результатов);

Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление долгосрочными целевыми программами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

Регулярная оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Реализация каждой долгосрочной программы в среднесрочной перспективе должно обеспечиваться через формирование и утверждение плана реализации ДЦП (карты ДЦП), который содержит перечень целей, целевых индикаторов ДЦП, приоритетных направлений, задач и мероприятий с указанием сроков их выполнения, а также финансовых средств и их источников. Как методическую и организационную основу для этого предлагается использовать доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию тесно связан с повышением роли и совершенствованием среднесрочного и долгосрочного финансового планирования в целом в стране. Учитывая это, необходимы разработка и прогнозирование показателей баланса финансовых ресурсов и расходов государства как комплексного документа-прогноза, в котором отображается объем создаваемых финансовых ресурсов и их использования во всех секторах экономики. Баланс является составной частью прогноза экономического и социального развития государства в прогнозируемом периоде и отражает пропорции распределения ее валового внутреннего продукта. Он является базой для принятия управленческих решений по вопросам повышения эффективности использования всех видов ресурсов, обоснование резервов роста накоплений, привлечения дополнительных инвестиционных источников, а также служит информационной и аналитической основой для разработки и обоснования финансовой политики государства.

Целью разработки баланса финансовых ресурсов государства являются:

Определение размеров финансовых ресурсов, создаваемых в государстве и могут быть использованы для осуществления мер по экономического и социального развития на прогнозный период, то есть ее финансовых возможностей;

Установление сбалансированности доходов и расходов государства, а также обоснованности использования финансовых ресурсов на социальные гарантии населению, содержание непроизводственной сферы, развитие экономики, оборону и управление в соответствии с прогнозом экономического и социального развития государства;

Проверка экономического обоснования расчетов государственного бюджета, баланса денежных доходов и расходов населения, платежного баланса и других финансовых балансов.

Достижения этой цели способствует разработке объективно-реальных показателей экономического и социального развития, обеспечению их экономической обоснованности.

Охватывая полный объем ресурсов в целом в государстве, независимо от того, в какой конкретной области они образовались и в которой используются, баланс финансовых ресурсов и расходов государства отражает их общую характеристику по источникам и направлениям. Он показывает финансовые возможности страны и является самостоятельным расчетным документом синтетического характера. Это позволяет использовать его показатели как критерии для оценивания эффективности экономики. Они дополняют общий показатель результативности общественного производства - валовой внутренний продукт на душу населения.

Необходимость дополнительных показателей для измерения эффективности общественного производства обусловлена тем, что показатели валового внутреннего продукта не исчерпывают всесторонней оценки уровня эффективности. Известно, что в свое время в экономической литературе широко обсуждался вопрос общего критерия эффективности общественного производства. Однако до сих пор экономическая наука не имеет единого показателя, который всесторонне отражал бы динамику эффективности производства, и, пожалуй, это и невозможно. Итоговые результативные позиции баланса финансовых ресурсов и расходов государства и отдельных видов доходов и расходов могут стать дополнением к арсеналу показателей, используемых для оценки эффективности общественного производства.

Переход к долгосрочному и среднесрочного финансового и бюджетного планирования способствует повышению эффективности бюджетных расходов. Это достигается прежде всего за счет более четкого определения результатов финансирования, что часто невозможно в пределах одного года. Увеличение сроков целевого финансирования и сроков мониторинга освоения выделенных средств позволяет существенно уточнить конечные результаты использования бюджетных средств, широко применять программно-целевой метод бюджетирования 1 .

Семінарське заняття 2 бюджетне планування

1. Вирішення тестових завдань в письмовій формі індивідуально:

Семінарське заняття 3 організація виконання дохідної частини державного бюджету україни

1. Вирішення тестових завдань в письмовій формі індивідуально:

Модуль 2. Структурні компоненти бюджетного менеджменту семінарське заняття 4 виконання державного бюджету за видатками

2. Вирішення тестових завдань в письмовій формі індивідуально:

Семінарське заняття 5 облік виконання державного бюджету

1. Вирішення тестових завдань в письмовій формі індивідуально:

Семінарське заняття 6 звітність про виконання бюджету

1. Вирішення тестових завдань в письмовій формі індивідуально:

Семінарське заняття 7 контроль за виконанням бюджету

1. Вирішення тестових завдань в письмовій формі індивідуально:

Тестові завдання до підсумкового контролю з дисципліни «бюджетний менеджмент»

Короткий конспект лекцій з дисципліни

2. Доходи та видатки Державного бюджету.

3. Бюджетний дефіцит.

Класифікація видів дефіциту бюджету

4. Сутність бюджетного менеджменту. Система управління бюджетом.

5. Складові бюджетного менеджменту.

Змістовний модуль 2 бюджетний процес та його учасники

1. Зміст та структура бюджетного процесу в Україні. Загальні засади організації ефективного бюджетного процесу.

Фактори впливу на якість бюджетного процесу:

2. Поняття та суть бюджетного календаря.

3. Учасники бюджетного процесу.

4. Розпорядники бюджетних коштів

Змістовний модуль 3 бюджетне планування

1. Організаційні засади планування та прогнозування бюджету.

2. Методологія, завдання та принципи бюджетного планування.

Методи бюджетного планування

3. Програмно-цільовий метод бюджетного планування.

Сутність програмно-цільового методу складання бюджету

4. Попередній етап до складання проекту бюджету України.

1) Міністерство економіки:

5. Порядок складання, розгляду та затвердження Державного бюджету на наступний рік.

У серпні місяці:

У вересні місяці:

Розгляд проекту закону про Державний бюджет у першому читанні

Друге читання проекту закону про Державний бюджет України

Змістовний модуль 4 організація виконання дохідної частини державного бюджету україни

1. Організаційні основи виконання Державного бюджету України

2. Розпис Державного бюджету України.

Розглянемо порядок складання розпису асигнувань Держа­вного бюджету

3. Бюджетна класифікація.

4. Касове виконання бюджету.

5. Казначейська система виконання Державного бюджету за доходами.

Змістовний модуль 5 виконання державного бюджету за видатками

1. Класифікація видатків бюджету.

Наприклад, за кодом квкв:

2. Стадії виконання Державного бюджету за видатками.

1 Стадія - встановлення бюджетних асигнувань головним розпорядникам на основі затвердженого бюджетного розпису.

2 Стадія - затвердження кошторисів розпорядникам бю­джетних коштів.

4 Стадія - отримання товарів, робіт та послуг.

5 Стадія - здійснення платежів.

6 Стадія - використання товарів, робіт, послуг на вико­нання бюджетних програм.

3. Касове виконання видаткової частини бюджету.

Змістовний модуль 6 облік виконання державного бюджету

1. Організація обліку виконання бюджету.

2. План рахунків бухгалтерського обліку виконання Державного та місцевих бюджетів.

Змістовний модуль 7 звітність про виконання бюджету

1. За призначенням:

2. За обсягом показників:

2. Звітність розпорядників бюджетних коштів про використання коштів бюджету.

Квартальні фінансові звіти про виконання кошторисів

3. Звітність органів Державного казначейства про виконання Державного бюджету України.

Річний звіт про виконання закону про Державний бю­джет України.

4. Розгляд та порядок затвердження звіту про виконання бюджету держави.

Змістовний модуль 8 контроль за виконанням бюджету

1. Сутність та призначення державного фінансового контролю.

2. Органи державного фінансового контролю в Україні.

3. Види, форми та методи державного фінансового контролю у бюджетній сфері.

Класифікація видів фінансового контролю

4. Система державного внутрішнього фінансового контролю в Україні.

5. Порядок планування й проведення ревізій та перевірок органами контрольно-ревізійної служби.

Формування та затвердження планів контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійними управліннями та відділами.

6. Контроль ефективності використання бюджетних коштів Рахунковою палатою України

Методичні рекомендації щодо виконання контрольної роботи для студентів заочної форми навчання

Варіанти контрольних робіт

Питання до екзамену для заочної форми навчання

Список рекомендованої літератури

Методи бюджетного планування

Методи планування - це система засобів розробки, обгрун­тування, взаємоузгодження й оптимізації планових завдань і покпока­зників.

1) За допомогою аналітичного методу здійснюється ви­вчення економічної кон"юнктури в минулому та сучасних пері­одах, а також досягнутого рівня як вихідної бази для макроеконо­мічного планування.

2) Балансовий метод - за його допомогою досягається узго­дженість між надходженнями і витратами за видами і регіонами, а також балансуються фінансові ресурси з матеріальними і трудовими.

3) Нормативний метод - це один із методів розробки та об­грунтування планів, а також регулювання діяльності виробничих і невиробничих ланок економіки за допомогою норм і нормативів. Норма - це міра, якась середня величина. Норматив - це показник норми, наприклад, технічний, економічний, за якими ви­конується певна програма.

Метод коефіцієнтів - базується на використанні відпові­дних коефіцієнтів, що розраховуються як співвідношення досяг­нень минулого періоду до планових показників. Метод неефекти­вний, тому що разом з коефіцієнтом переносяться негативні явища минулого періоду, він не сприяє економії бюджетних коштів і ви­явленню резервів.

Програмно-цільовий метод (стаття 10 Бюджетного коде­ксу) - використовується при фінансуванні окремих державних програм соціального й економічного розвитку. Дає можливість виявити джерела ресурсів для виконання програм і визначити ефективність цих програм. При формуванні бюджету 2002 року був проголошений основним.

Методи планування взаємопов"язані. Так, балансовий метод передбачає широке застосування нормативів, на основі яких ви­значаються потреби в засобах виробництва та продукції; під час розробки комплексних програм застосовуються як нормативний, так і балансовий метод.

3. Програмно-цільовий метод бюджетного планування.

Програмно-цільовий метод складання бюджету вперше був запропонований у Сполучених Штатах Америки в середині1960 років. Він був застосований у Міністерстві оборони мініст­ром Робертом Макнамарою, який запозичив цю систему в автомо­білебудівній компанії „Форд", яку раніше очолював. Президентові США цей метод сподобався, на цей метод формування коштів бу­ли переведені всі міністерства. Практика програмно-цільового ме­тоду планування поступово поширилася на інші країни.

В Україні цей метод був вперше впроваджений при складан­ні бюджету на 2002 рік. У статті 10 Бюджетного кодексу визначе­но законодавчо застосування програмно-цільового методу при формуванні бюджету. Кабінет Міністрів України розпорядженням № 538-р від 14 вересня 2002 року схвалив Концепцію застосуван­ня програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Цей доку­мент визначив мету та основні принципи застосування програмно-цільового методу, його елементи та етапи реалізації Концепції.

Сутність програмно-цільового методу складання бюджету

При використанні традиційних методів формування бюджету увага зосереджувалася саме на ресурсах, результатам же уваги не приділялося. Розглянемо приклад. Основною статтею видатків бюджетних установ, які виконують роботи та надають послуги на­селенню, є виплата заробітної плати. Підчас не вистачає коштів для придбання матеріалів та енергоресурсів. Стає питання, якщо неможливе виконання установою своїх функцій, то за що платити заробітну плату? Необхідно планувати під певні бюджетні кошти обсяги робіт, а потім вже необхідну кількість робітників і фонд зарплати. Обґрунтована кількість працівників дасть можливість не тільки підвищити їм заробітну плату, але й підвищити результат їх діяльності. Саме такий підхід при формування видаткової частини бюджету і використовується при програмно-цільовому методі планування видатків. Отже, сутність програмно-цільового методу полягає в насту­ пному:

Акцент переноситься з потреби в коштах, необхідних для виконання державою своїх функцій, на те, які результати очіку­ ються від використання коштів бюджету, тобто на забезпеченні ефективності використання бюджетних коштів (тобто від еконо­мічної категорії, наприклад, - заробітна плата до цілей, на які роз­порядники запитують фінансування).

Упровадження цього методу змінює характер обговорення бюджетної політики: увага переноситься з контролю за виконан­ ням зобов"язань - на забезпечення ефективності. При розробці бюджетної політики в першу чергу враховується фактор: що оде­ржить суспільство за ті гроші, що воно витрачає? Ставиться питання не про правильність використання коштів при виконанні бюджету, а про те, наскільки ефективно витрача­ються кошти при досягненні цілей державної політики.

Оцінка й експертиза програм є обов"язковим компонентом програмно-цільового методу.

В аналітичному плані програмно-цільовий метод вводить у бюджетний процес елементи аналізу зіставлення витрат і досягну­ тих результатів .

Програмно-цільовий метод складання бюджету - це згрупування різних бюджетних витрат в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття витрат була закріплена за певним видом програми.

Як правило, кожна програма - це фіскальне зобов"язання од­ного головного розпорядника бюджетних коштів, ефективність роботи якого оцінюється з погляду досягнення мети програми.

Програма - це комплекс взаємопов"язаних заходів, спрямо­ваних на досягнення єдиної мети, виконання якої пропонується і здійснюється розпорядником бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Раніше застосовувався постатейний метод формування бюджету. Програмно-цільовий метод - це формування бюджету не за функціями, а за програмами. Водночас коди програмної кла­сифікації повинні бути пов"язані з кодами функціональної класи­фікації, що дає можливість представити бюджет у розрізі функцій. Функціональна класифікація видатків бюджету застосовується ви­ключно в аналітичних та статистичних документах. Програмно-цільовий метод сприяє стратегічному підходу, тобто плануванню видатків бюджету на кілька років. Завдяки цьому методу стало можливе впровадження середньострокового планування бюджету. Метою запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є встановлен­ня безпосереднього зв"язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

Завдяки плануванню бюджету за цільовими програмами за­безпечується прозорість витрачання бюджетних коштів у порів­нянні з постатейним" методом, який не давав змогу зрозуміти, що саме фінансується під тією чи іншою функцією.

За кожною бюджетною програмою, затвердженою законом про Державний бюджет, головні розпорядники бюджетних коштів щороку розробляють паспорти бюджетних програм. .

Паспорт бюджетної програми - це документ, що визначає суму коштів, необхідних для виконання бюджетної програми, за­конодавчі підстави її реалізації, мету, завдання, напрями діяльнос­ті, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми, на підставі якого здійсню­ ється контроль за цільовим та ефективним використанням бюдже­ тних коштів і аналіз виконання бюджетної програми.

Паспорт бюджетної програми:

формується на основі бюджетних запитів головних розпо­рядників бюджетних коштів, та відповідних бюджетних призна­чень на відповідний бюджетний період;

розробляється головним розпорядником і у семиденний строк після набрання чинності Законом про Державний бюджет України надається Міністерству фінансів для узгодження;

затверджується спільним наказом Мінфіну та відповідного головного розпорядника бюджетних коштів;

затверджується в місячний термін з дня набрання чинності Закону про Державний бюджет;

за змістом повинен відповідати Закону про Державний бю­джет.

Копії затверджених паспортів бюджетних програм, завірені Мінфіном, передаються Державному казначейству України. Головний розпорядник у тижневий термін від дня затвер­дження наказу про паспорти бюджетних програм доводить до розпорядників копії затверджених паспортів відповідних бюджет­них програм.

Розпорядники інформують відповідні органи Державного казначейства України шляхом подання їм копій затверджених па­спортів відповідних бюджетних програм.

Якщо паспорт бюджетної програми не відповідає Закону про Державний бюджет, Міністерство фінансів має право в десяти­денний термін з дня його отримання повернути такий паспорт від­повідному головному розпорядникові на доопрацювання.

Необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є застосування середньострокового бюджетного планування.

Середньострокове бюджетне планування - це визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі бю­джетної стратегії Уряду України (Кабінету Міністрів України) плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу не­обхідних коштів для досягнення поставлених цілей у середньост-роковій перспективі.

Бюджетный анализ позволяет выявить существующие проблемы в развитии муниципальных районов и регионов, скорректировать бюджетную политику соответствующим образом. Систематическое проведение бюджетного анализа является залогом успешного развития отдельных территорий и России в целом.

Согласно бюджетному законодательству в течение бюджетного года и по его окончанию центральные, территориальные и муниципальные финансовые органы проводят аналитическую работу результатов составления и исполнения бюджетов всех уровней. Анализируется финансовая отчетность, которая включает в себя утвержденный годовой бюджет, отчеты об исполнении бюджета в течение финансового года и по его окончанию и др., за определенный период или несколько лет.

Рассмотрим, какую информацию позволяет дать бюджетная отчетность. Например, в опубликованном муниципальном бюджете на очередной финансовый год мы имеем следующую информацию: распределение расходов и доходов по отдельным статьям и разделам, объемы средств, выделяемые на финансирование отраслей народного хозяйства, соотношение доходов и расходов бюджета; объем финансовой помощи из бюджета другого уровня и т.д. Анализ данных, приведенных в отчетности бюджетов, позволяет извлечь необходимую информацию для оценки эффективности и результативности управления бюджетными финансами. Каждая часть бюджета рассматривается в отдельности и в сравнении с другими важными факторами того же порядка, привлекаются дополнительные источники информации в виде бюджетной отчетности прошлых лет, других территорий, пояснительных документов к отчетности бюджета, законов, мнений людей и др.

Следует также отметить, что проведение анализа по всем возможным сферам и направлениям достаточно сложный процесс. Поэтому имеет смысл сконцентрировать внимание на наиболее важных вопросах анализа:

1)Насколько установленный бюджетный процесс территории отражает потребности и интересы разных групп населения;

2)Каким порядком финансируются отдельные отрасли территории – здравоохранение, образование, социальная защита, коммунальное хозяйство и др.;

3)Какое влияние бюджет оказывает на экономическое развитие территории;

4)Каково налоговое бремя для предприятий, организаций, отдельных предпринимателей и граждан;

5)Как развивается доходная база бюджета;

6)Насколько бюджет зависим от вышестоящего бюджета (в виде дотаций, субвенций, субсидий, трансфертов) и насколько выполняются обязательства вышестоящих органов власти перед данным бюджетом.

При проведении анализа необходимо учитывать факторы развития бюджетной системы и факторы, воздействующие на социально-экономическое развитие территории. Также анализ должен основываться на фактах, содержать минимум политических или субъективных оценок и соответствовать аудитории, на которую он направлен.

Важен и тот факт, что аналитическую работу следует проводить на всех стадиях бюджетного процесса. Особого внимания требует анализ отчета об исполнении бюджета, который позволяет выявить его проблемные стороны и скорректировать бюджетную политику следующего года. Не менее важным является анализ проекта бюджета, который исполнительная власть вносит на рассмотрение депутатам. Необходимо, чтобы проект учитывал проблемы, выявленные в ходе анализа, и содержал решения, направленные на их устранение.

Теперь рассмотрим основные цели бюджетного анализа, которые ставятся при осуществлении бюджетного контроля. Они состоят в следующем:

1)оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;

2)обоснование финансово-бюджетной политики правитель­ства и администраций территорий;

3)обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;

4)выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

5)обоснование принятия и проверка выполнения постанов­лений и решений органов власти в сфере управления;

6)выявление резервов при составлении и исполнении бюд­жета;

7)обеспечение полного, своевременного и стабильного вы­полнения плана мобилизации в бюджет доходов;

8)обеспечение полного и своевременного выполнения пла­на финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;

9)выявление недостатков в деятельности получателей бюд­жетных средств, приводящих к нерациональному, неце­левому и неэффективному использованию бюджетных ас­сигнований;

10)определение экономической и социальной эффективно­сти бюджетных расходов;

11)выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

12)совершенствование бюджетного процесса и межбюджет­ных отношений.

Бюджетный анализ может быть классифицирован по множеству признаков, среди которых присутствуют уровень информационного обеспечения, содержание процесса управления, характер объектов управления, субъекты анализа, периодичность, содержание и полнота изучаемых вопросов, методы изучения объекта. В таблице 1.1 приведена классификация видов бюджетного анализа по вышеперечисленным критериям, которые отражают порядок и цели проведения бюджетного анализа.

Табл.1.1. Классификации видов бюджетного анализа

Признак классификации	Виды анализа
Уровень информационного обеспечения	внутренний финансовый анализ внешний финансовый анализ
Содержание процесса управления	анализ составления бюджета анализ исполнения бюджета оперативный анализ перспективный/ретроспективный анализ
Характер объектов управления	анализ бюджетных операций отраслевой анализ (здравоохранение, образование, культура и спорт и т.д.) анализ муниципальных предприятий и организаций анализ доходов и расходов бюджета и др.
Субъекты анализа	анализ по заданию органов власти, в компетенции которых находится ведение анализируемого бюджета; анализ по заданию органов власти вышестоящего уровня бюджетной системы; анализ по заданию Министерства Финансов РФ, Казначейства; анализ по заданию контрагентов
Периодичность	годовой анализ квартальный анализ месячный анализ декадный анализ ежедневный анализ
Содержание и полнота изучаемых вопросов	полный анализ локальный анализ тематический анализ
Методы изучения объекта	комплектный анализ системный анализ сравнительный анализ сплошной анализ выборочный анализ

В бюджетном анализе в основном используются следующие инструменты и способы:

1) Метод сравнения

2) Метод группировки

3) Метод цепных подстановок

4) Метод разниц

Наиболее простым инструментом анализа бюджета среди перечисленных является сравнение. Бюджетные по­казатели отчетного периода сравниваются либо с плановыми, либо с показателями за предыдущий период (базисными). При сравнении показателей необходимо до­биться их сопоставимости, т. е. показатели следует пересчитать с учетом однородности составных элементов, инфляционных про­цессов в экономике, методов оценки и др. Сопоставимость показателей предполагает:

Единство объемных, стоимостных, качественных, структурных показателей;

Единство периодов времени, за которые производится сравнение;

Сопоставимость условий составления и исполнения бюджетов;

Сопоставимость методики исчисления показателей.

Следующий метод - группировка, при котором показатели группи­руются и сводятся в таблицы. Это позволяет проводить аналити­ческие расчеты, обнаружить тенденции развития отдельных яв­лений и их взаимосвязи, факторы, влияющие на изменение по­казателей.

Метод цепных постановок, или элиминирования, заключается в замене отдельного отчетного показателя базисным при неизменности остальных величин. Этот метод по­зволяет определить влияние отдельных факторов на совокупный бюджетный показатель. Цепная подстановка широко применяется при факторном анализе, когда зависимость между изучаемыми явлениями имеет строго функциональный характер, представляется в виде прямой или обратной зависимости. Анализируемый показатель должен быть представлен как функция нескольких переменных в виде алгебраической суммы, произведения или частного от деления одних показателей на другие. Метод цепных подстановок состоит в последовательной замене плановой величины одного показателя, все остальные считаются неизменными. Следовательно, каждая подстановка связана с отдельным расчетом. Степень влияния того или иного показателя выявляется последовательным вычитанием расчетных величин каждой подстановки: из второго вычитается первый, из третьего – второй. В первом расчете все величины в базисном счислении, а в последнем – фактические. Из этого вытекает правило, заключающееся в том, что число расчетов на единицу больше, чем число показателей расчетной формулы.

При использовании метода цепных подстановок очень важно обеспечить строгую последовательность подстановки, так как ее произвольное изменение может привести к неправильным результатам. В ходе проведения анализа методом подстановок, необходимо, во-первых, выявить, четкую взаимосвязь между изучаемыми показателями, во-вторых, разграничить количественные и качественные показатели, в-третьих, правильно определить последовательность подстановки в тех случаях, когда имеется несколько количественных и качественных показателей. Произвольное изменение последовательности подстановки меняет количественную весомость того или иного показателя.

Метод разниц является модификацией метода цепных подстановок. Различают способы абсолютных и относительных разниц. Изменение результативного показателя за счет каждого фактора способом абсолютных разниц определяется как произведение отклонения изучаемого фактора на базисное или отчетное значение другого фактора в зависимости от выбранной последовательности подстановки. Способ относительных разниц используется в случаях, когда исходные данные содержат определенные ранее относительные отклонения факторных показателей в процентах.

Оба способа имеют существенный недостаток в виде неразложимого остатка, который присоединяется к числовому значению влияния последнего фактора. Именно этим и объясняется разница в расчетах при изменении последовательности подстановки. Тем не менее, проблема разложения остатка решается при использовании интегрального метода, являющегося также модификацией способа цепных подстановок. В нем действует логарифмический закон перераспределения факторных нагрузок и не требуется применения приемов по распределению неразложимого остатка по факторам.

Все рассмотренные нами инструменты анализа применяются в вариациях его методов, среди которых наиболее распространенными являются:

· Горизонтальный анализ (анализ тенденций)

· Вертикальный анализ (анализ структуры)

· Трендовый анализ

· Факторный анализ

· Коэффициентный анализ

В таблице 1.2 приведено краткое описание каждого метода, его основные преимущества и недостатки.

Табл.1.2. Характеристика основных методов бюджетного анализа

Метод бюджетного анализа	Описание метода	Преимущества метода	Недостатки метода
Анализ структуры и динамики	Сравниваются те­кущие показатели бюджета с показателями за прошлый период, а также плановые показатели с фактическими (горизонтальный). Определяется структура бюджета, доля отдельных бюджетных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты (вертикальный).	Простота и оперативность использования	Не показывает взаимосвязь показателей, не устанавливает причинно-следственные связи
Трендовый анализ	Сравниваются плановые или отчетные показатели за ряд лет, устанавливается или опровергается тенденция. В случае установлении тенденции, она описывается в виде функции от переменных факторов	Возможность прогнозирования бюджетных показателей на основе ретроспективных данных	Неточность метода, требуется анализ данных за большое количество прошлых лет
Факторный анализ	Выявление влияния отдельных факторов на бюджетные показатели. При оценке влияния используются способ цепных подстановок, способ абсолютных и цепных разниц, интегральный способ.	Отражает взаимосвязь бюджетных показателей, устанавливает причинно-следственные связи	Не все бюджетные показатели можно выразить в виде функциональной зависимости с другими
Коэффициентный анализ	Инструментами служат коэффициенты - относительные показатели финансового состояния территории, которые вы­ражают отношения одних абсолютных бюджетных показателей к другим. Бюджетные коэффициенты могут использоваться для срав­нения показателей финансового состояния конкретной террито­рии с аналогичными показателями других территорий, для вы­явления динамики развития показателей и тенденций изменения финансового состояния территории.	Учитывает взаимосвязь бюджетных показателей, позволяется провести комплексную оценку финансового состояния бюджета и потенциала территорий	Бюджетные показатели не однородны, требуют стандартизации и объединения при оценке

Рассматривая все методы в совокупности, а также результаты, которые они могут дать, мы можем сказать, что коэффициентный анализ способен дать наиболее полную картину анализируемых процессов в бюджете, ответить на поставленные перед анализом вопросы, а также оценить возможные пути решения выявленных проблем.

Основные проблемы, связанные с коэффициентным методом, по стандартизации и обобщению показателей лежат в основе многих современных научных трудов по бюджетному менеджменту. С использованием бюджетных коэффициентов разработано множество методик по оценке финансового состояния территориальных бюджетов и качества управления бюджетом. Они затрагивают оценку устойчивости и самостоятельности территориальных бюджетов, экономический и налоговый потенциал территорий, ликвидности и платежеспособности бюджетов, их долговой политики.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет экономики и управления

Кафедра прикладных экономических дисциплин

Курсовая работа

по дисциплине: Бюджетная система

«Методика бюджетного планирования»

Выполнила:

Студентка 3 курса 306 группы

Руководитель: Спасская Н.В.

Введение

1. Теоретические аспекты бюджетного планирования

1.1 Понятие бюджетного планирования: сущность, субъекты, принципы

1.2 Методы бюджетного планирования

1.3 Роль бюджетного планирования в экономике страны

2. Анализ бюджетного процесса в Российской Федерации

2.1 Переход к среднесрочному бюджетному планированию

2.2 Переход к программно-целевым методам бюджетного планирования

3. Бюджетное планирование как средство совершенствования бюджетных отношений

3.1 Основные проблемы бюджетного планирования

3.2 Пути совершенствования бюджетного планирования

Заключение

Библиографический список

Введение

Вопросы сводного финансового и бюджетного планирования и прогнозирования являлись объектом научного исследования многих советских ученых. Их выводы и предложения плодотворно влияли на практику социалистического строительства. Однако, в настоящее время эти достижения имеют объективно ограниченные рамки применения и многие положения нуждаются в кардинальном пересмотре и переориентации с централизованного директивного финансового, бюджетного планирования и прогнозирования на децентрализованное индикативное бюджетное планирование и. прогнозирование с учетом трех уровней бюджетной системы России.

Сложности трансформационного периода, неразработанность проблемы бюджетного планирования и его исключительная важность в связи с ежегодной разработкой бюджетов на всех уровнях государственной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации в качественно новых условиях, диктуемых рынком, для формирования фондов денежных средств в объемах, обеспечивающих бездефицитное финансирование государством своих расходных обязательств, направленных на достижение и сохранение в долгосрочной перспективе экономической, финансовой и социальной стабильности, предопределили актуальность настоящей курсавой работы.

Объект исследования - методология планирования в системе денежных отношений, связанных с поступлением налогов и сборов в бюджеты разных уровней и их расходованием в соответствии с функциями и задачами органов государственной власти и местного самоуправления.

Предмет исследования - совокупность теоретических и практических проблем, обусловленных процессом планирования отношений по формированию и расходованию бюджетных фондов органов власти всех уровней.

Теоретической основой исследования явились труды российских и зарубежных экономистов, финансистов.

Методологической базой исследования были системный, и сравнительный анализ, основополагающие концептуальные положения, которые содержатся в работах отечественных и зарубежных экономистов по вопросам эффективности методов бюджетного планирования в рыночной экономике, совершенствования механизма бюджетного прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджетов всех уровней.

Научная новизна настоящей работы заключается в развернутом анализе методов и принципов действующего механизма бюджетного планирования.

Практическая значимость работы. Результаты, полученные в ходе проведенного исследования существующей практики бюджетного планирования на всех бюджетных уровнях в России, могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации, администрациями субъектов Федерации, органами местного самоуправления по развитию бюджетного федерализма, реформированию межбюджетных отношений, совершенствованию бюджетного процесса на основе применения единых приемов и методов прозрачного бюджетного прогнозирования и планирования.

1. Теоретические аспекты бюджетного планирования

1.1 Понятие бюджетного планирования: сущность, субъекты, принципы

Прогнозирование представляет собой процесс разработки прогнозов. «Под прогнозом понимается система научно обоснованных представлений о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях его развития. Для формирования стратегии и тактики развития экономики разрабатывается система прогнозов, включая прогнозы временного аспекта и по уровням управления, а также частные и комплексные прогнозы экономического и социального развития страны и регионов. На основе результатов прогнозных расчётов определяются важнейшие направления стратегии социально-экономического развития, составляются индикативные планы, формируется механизм государственного регулирования экономики и определяются параметры основных регуляторов (государственного заказа, цен, налогов и льгот, государственных инвестиций и ссуд, страховых резервов и т.д.)» .

По масштабу прогнозирования выделяют: макроэкономические прогнозы, межотраслевые и межрегиональные, прогнозы развития народнохозяйственных комплексов, отраслевые и региональные прогнозы, прогнозы звеньев экономики: предприятий, объединений, отдельных производств и продуктов.

Во временном аспекте прогнозы подразделяются на: долгосрочные (от 5 до 15-20 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), краткосрочные (от месяца до года), оперативные (от одного месяца – на каждый день, неделю, декаду).

Планирование – это процесс научного обоснования целей, приоритетов, определения путей и средств их достижения. На практике оно реализуется путём разработки планов. План представляет собой документ, который содержит систему показателей и комплекс различных мероприятий по решению социально-экономических задач. В нём отражаются цели, приоритеты, ресурсы, источники обеспечения, порядок и сроки их выполнения. Прогноз и план взаимно дополняют друг друга.

Общественно-политический надзор над экономикой и контроль через различные политические учреждения (правительство, парламент, администрация президента, политические партии и т.д.);

Оценка состояния экономики на конкретный момент времени;

Оценка спонтанных тенденций развития;

Проецирование на будущее желаемого экономического уровня, а также использование всех необходимых средств, для достижения намеченных целей.

Основной функцией планирования является формулирование курса действий над управляемой системой, с последующим формулированием комплекса мер по их реализации, что находит свое отражение в содержании плана.

Бюджетное планирование на государственном уровне базируется на существующей в РФ методике и многолетнем опыте сбора и распределения финансовых средств в целях выполнения своих функций перед обществом. Весь цикл управления процессами формирования, распределения, перераспределения и потребления бюджетных ресурсов осуществляется посредством бюджетного планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря бюджетному планированию обеспечивается сбалансированность народно-хозяйственных и межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Бюджетное планирование на федеральном уровне и уровнях территориальных образований обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Исходя из бюджета (федерального, территориального), каждый финансовый план решает задачи организации и управления бюджетными средствами в конкретном звене управления. В систему бюджетно-финансовых планов входят перспективные и сводные финансовые балансы, составляемые на государственном и территориальных уровнях управления с учетом их возможностей по формированию бюджетов и их исполнению. Целями такого планирования на всех уровнях власти являются:

Обеспечение координации социального и экономического развития государства и его территорий на основе бюджетной политики;

Прогнозирование объектов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;

Прогнозирование финансовых последствий проведения реформ и выполнения программ;

Определение возможностей по реализации различных мер в области финансово-бюджетной системы.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. В целях качественного и своевременного составления проектов бюджетов необходимы сведения о:

Налоговом законодательстве;

Предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой нижестоящим уровням бюджетной системы;

Видах и объемах расходов всех уровней бюджетной системы (иногда передаваемых с одного уровня на другой);

Нормативах финансовых затрат и др.

Проект бюджета основывается на:

Бюджетном послании Президента РФ;

Прогнозе социально-экономического развития соответствующего территориального образования;

Направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующего территориального образования;

Плане развития сектора экономики соответствующего территориального образования.

«Перспективный финансовый план разрабатывается на основе данных и показателей прогноза социально-экономического развития государства. В плане содержатся данные о возможностях бюджетов по мобилизации доходов и финансированию расходов по статьям бюджета. План составляется на три года по укрупненным показателям бюджета и ежегодно корректируется с учетом реального и прогнозного социально-экономического развития государства. Перспективный финансовый план как документ составляется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе данных прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ или муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов и заимствований» .

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и разрабатывается в целях информирования законодательных и представительных органов власти о предполагаемых направлениях социально-экономического развития, выявления возможностей в перспективе реализации мер в области финансовой политики, отслеживания долгосрочных целевых программ и своевременного контроля мер в определенных ситуациях. План разрабатывается на три года и ежегодно корректируется со сдвигом на один год вперед с учетом социально-экономического развития.

План состоит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед государством в области экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по отраслям и сферам экономики. Определенные показатели должны быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной политике государства.

Все вышеизложенное относится к макроэкономическому планированию, которое можно определить как сознательное действие. Цель макроэкономического планирования – привести по истечению определенного срока к желаемому результату национальную экономику в целом. Экономической наукой и практикой разработаны различные формы планирования.

Планирование в рыночной экономике осуществляется преимущественно экономическими методами, а основными экономическими регуляторами являются налоги, таможенная и финансовая политики.

Методология прогнозирования и планирования развития экономики определяет основные принципы, подходы, методы проведения прогнозных и плановых расчётов, раскрывает и характеризует логику формирования прогнозов, планов и их осуществления. В качестве инструмента, позволяющего реализовать методологические принципы прогнозирования и планирования, выступают методы.

Методология планирования опирается на четыре уровня знаний:

· Общефилософский уровень – совокупность взглядов, знаний о явлениях окружающего мира (философия, культурология, математика; теория систем; теория организации; политология);

· Общенаучный уровень, который дает понимание общих подходов, принципов, форм организации, систем (кибернетика; теория организации, теория систем и др.);

· Конкретная методология наук – образует совокупные знания об управлении в социально-экономических системах (макроэкономика; право; социология; статистика, менеджмент и др.);

· Методология, методика и технология стратегического планирования – наука о стратегическом планировании, которая наиболее приближена к практической деятельности, и призвана реализовывать достижения других наук.

Классификация прогнозов различается:

· по способу описания тенденций изменения объекта или процесса (трендовый и факторный подходы);

· по способу формирования параметров, характеризующих объект или процесс (генетический (ресурсный) и нормативный (целевой) подходы).

Трендовый подход в прогнозировании предполагает экстраполяцию выровненных значений динамического временного ряда прогнозируемого показателя.

Факторный подход в прогнозировании предусматривает определение круга воздействующих на прогнозируемый показатель (индикатор), процесс факторов (регуляторов) и формы их взаимосвязи.

Генетический подход основывается на прогнозировании устойчивых тенденций и сводится к перенесению зависимостей, характерных для прошлого и настоящего, на будущее. Он позволяет рассматривать объект, выявляя тенденции его развития и возможные результаты без воздействия на этот предмет.

Нормативный подход состоит в определении параметров воспроизводства для достижения заданных целей экономического роста, т.е. развитие объекта рассматривается от будущего к настоящему.

Генетический и нормативный подходы должны использоваться во взаимосвязи, в прогнозировании они выступают альтернативными способами выявления параметров, характеризующих прогнозируемый объект или процесс. Главной задачей прогнозирования становится согласование результатов прогнозных расчетов, получаемых на основе генетического и нормативного подходов.

Прогнозирование и планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов. Основными из них являются: альтернативность, научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.

Принцип альтернативности требует проведения многовариантных прогнозных разработок (альтернатив).

Принцип научности реализуется в том, что плановые документы должны разрабатываться с использованием законов общественного развития, анализа тенденций и прогнозов социально-экономического функционирования общества, НТП.

Принцип социальной направленности планирования подразумевает первоочередной учет интересов человека и общества, направленность планов на удовлетворение их потребностей.

Принцип повышения эффективности производства требует, чтобы результаты выполнения планов достигались максимальной экономией труда и ресурсов на единицу продукции. Важны при планировании такие показатели эффективности, как рост производительности труда, снижение материало- и энергоемкости, повышение фондоотдачи, рентабельности и т.д.

Принцип пропорциональности и сбалансированности заключается в том, что рост производства должен сопровождаться улучшением структуры хозяйства, уменьшением доли отсталых производств, расширением применения высоких технологий и др. При этом должны увеличиваться объемы продукции, имеющей максимальный спрос на мировом рынке, главным образом, товаров с большей долей добавленной стоимости, и сокращаться сырьевые поставки другим странам.

Приоритет общественного развития должен господствовать при составлении планов. В связи с тем, что в государстве всегда есть ограниченность в каких-либо ресурсах (трудовых, материальных, природных и др.), правительство должно определять такие направления в развитии страны, которые имеют первоочередное значение для общества в данный период.

Принцип согласования краткосрочных и долгосрочных целей по существу является продолжением принципа пропорциональности, но здесь главное внимание уделено учету целей при планировании на временных отрезках. Задаваемые результаты планов при этом должны согласовываться со стратегическими целями общества.

Развитие экономики характеризует система показателей, которая состоит из блоков, соответствующих различным аспектам расширенного воспроизводства. Все показатели подразделяются на натуральные и стоимостные, абсолютные и относительные, количественные и качественные, утверждаемые, индикативные и расчётные. Утверждаемые показатели включают государственный заказ, лимиты и нормативы.

Президент РФ не позднее марта, предшествующего очередному финансовому году, выступает перед Федеральным Собранием РФ. В своем послании Президент РФ определяет бюджетную политику государства на очередной финансовый год.

Законодательные и представительные органы государственной власти и органы власти местного самоуправления рассматривают, корректируют и утверждают, разработанные и представленные соответствующими исполнительными органами проекты бюджетов и проекты бюджетов внебюджетных фондов.

«Исполнительные органы власти государства, субъектов РФ и местного самоуправления осуществляют разработку проектов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, рассматривают их на своих заседаниях, вносят их на рассмотрение и утверждение законодательных и представительных органов государственной власти и местного самоуправления» .

Основная роль в составлении проектов бюджетов и их исполнении принадлежит Минфину России, финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований.

Минфин России в области бюджетов выполняет следующие функции:

Разрабатывает предложения и реализует меры по совершенствованию бюджетной системы РФ, развитию бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами РФ;

Разрабатывает проекты федерального бюджета, внебюджетных фондов и прогноз консолидированного бюджета РФ, исполняет федеральный бюджет, составляет отчет об исполнении федерального бюджета, внебюджетных фондов и консолидированного бюджета РФ, осуществляет контроль за целевым использованием средств федеральных бюджетов;

Готовит предложения и реализует меры, направленные на совершенствование структуры государственных бюджетных расходов;

Совершенствует методы бюджетного планирования и порядок бюджетного финансирования, осуществляет руководство в сфере составления и исполнения федеральных бюджетов;

Разрабатывает и реализует единую политику формирования структуры государственных заимствований для покрытия дефицита федерального бюджета;

Готовит предложения по формированию и использованию средств государственных внебюджетных фондов, целевых бюджетных фондов по установленным размерам отчислений в эти фонды;

Разрабатывает совместно с Минэкономразвития России проекты программ государственных внешних заимствований с целью покрытия бюджетного дефицита и организует работу по привлечению в экономику РФ иностранных инвестиций и кредитов;

Разрабатывает условия выпуска и размещения государственных займов и т.д.

Финансовый орган субъекта РФ в сфере бюджетов выполняет функции:

Составляет проекты бюджета субъекта РФ, бюджета внебюджетных фондов и консолидированного бюджета субъекта РФ на основе данных муниципальных бюджетов;

Разрабатывает проекты нормативов отчислений от налогов и других платежей в местные бюджеты, размеры дотаций и субвенций из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты;

Выполняет иные функции в соответствии с законодательными актами субъекта РФ.

Таким образом, планирование – это процесс научного обоснования целей, приоритетов, определения путей и средств их достижения. Оно осуществляется на основании целого ряда принципов специальными субъектами бюджетных отношений: Минфином России, финансовым органом субъекта РФ. Законодательные и представительные органы государственной власти и органы власти местного самоуправления рассматривают, корректируют и утверждают, разработанные и представленные соответствующими исполнительными органами проекты бюджетов и проекты бюджетов внебюджетных фондов.

1.2 Методы бюджетного планирования

В отличие от сводного финансового планирования, осуществляемого, как правило, на более длительный период, бюджетное прогнозирование рассчитано на бюджетный период. Бюджетное прогнозирование проводится на основе прогнозных расчетов основных бюджетных показателей.

Под прогнозом бюджета понимается комплекс вероятностных оценок возможных направлений формирования доходной и расходной частей бюджета.

Целью бюджетного прогнозирования является разработка и обоснование оптимальных путей развития бюджета на основе статистических данных анализа, сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок. Бюджетное прогнозирование позволяет своевременно принять эффективные меры в финансово-бюджетной политике государства или отдельно взятого региона. Бюджетное прогнозирование базируется на выбранных показателях, к которым можно отнести:

Прогнозируемых общий объем доходов бюджета по всем источникам доходов;

Прогнозируемый общий объем расходов по всем разделам, подразделам, группам, статьям бюджетной классификации;

Общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

Объем финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы, предоставляемых в форме дотаций, субвенций, субсидий;

Иные показатели, установленные законодательными актами, например верхний предел государственного внешнего долга, предел заимствований и т. д.

Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, чем расчет показателей годового бюджета. В частности, если показатели годового или квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров или на базе статистических данных, то при расчете прогнозных бюджетных показателей такие данные отсутствуют или могут быть в виде статистических данных за предшествующие финансовые годы.

При разработке прогноза развития бюджета могут использоваться методы экстраполяции, экспертных оценок и смешанный метод.

Макроэкономические прогнозы Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) являются основой для составления бюджета Российской Федерации на предстоящий год, а также используются при определении среднесрочной денежно-кредитной политики, определяемой Банком России и Министерством финансов РФ.

Развитие методов прогнозирования важно не только с практической, но и с теоретической точки зрения. Адекватность прогнозов является лучшим свидетельством в пользу правильности представлений, на которых они основаны. Тем самым изучение точности сделанных ранее прогнозов является хорошим инструментом выявления качественных изменений в динамике и структуре экономики и позволяет определить природу этих изменений.

В настоящее время в распоряжении исследователей имеется широкий арсенал методов прогнозирования. Они представляют интерес не только как инструменты экстраполяции, но и как инструменты активного познания объективной реальности. Практика показывает, что наиболее высокая точность достигается путем различного агрегирования прогнозов экспертов.

При прогнозировании на среднесрочную перспективу фактически используются экспертные оценки или консенсус-прогнозы экспертов, подкрепленные различными эконометрическими моделями. При этом консенсус-прогнозы имеют тенденцию к сближению с наивным прогнозом, немного усложненным ожиданиями роста или падения выбранного показателя. Наиболее распространенным типом экспертного прогноза является «наивный прогноз», а также прогноз, основанный на предположении о худшем развитии ситуации, т.е. или снижение темпов роста для положительного показателя, или увеличение темпов роста для негативного показателя. Эконометрические модели в таких прогнозах составляются, чтобы подкрепить то или иное предположение эксперта о динамике развития отдельного показателя или группы показателей.

Прогнозы МВФ представляют собой пример консенсус-прогноза экспертов 2 . При этом в основе экспертных оценок зачастую лежит структурная модель. В настоящее время МВФ проводит работу, направленную на повышение своей роли не в предотвращении кризисов, а в оказании информационных и консультационных услуг (в частности, обеспечение мировой общественности прогнозами относительно развития мировой экономики и перспектив отдельных стран). С учетом изменения политики раскрытия информации прогнозы относительно развития мировой экономики доступны с 2001 г. Эти прогнозы в среднем выполняются на 1 - 2 года, т.е. являются среднесрочными.

Достаточно длинные прогностические ряды для экономики России доступны для 2003 - 2005 гг. Для 2006 г. сравнительный анализ затруднителен, поскольку еще нет окончательных фактических данных. Для более ранних периодов в открытых источниках нет непрерывных рядов данных, что еще больше осложняет анализ точности.

Кроме показателей темпов роста ВВП и инфляции для большей репрезентативности рассматривались и иные макроэкономические переменные. Наименьшая точность прогнозирования получена для цены на нефть: ошибка прогноза на интервале шести кварталов составляет 54,6%. Остальные ошибки прогноза проистекают из ошибки в прогнозировании цены на нефть. В частности, это ошибка в прогнозировании объема экспорта, темпов роста денежной массы и прочих показателей, тесно связанных с темпами роста цен на нефть. Именно в 2003 г. стал формироваться современный облик экономики, когда поддержание стабильного обменного курса при резком росте притока валюты по каналу экспорта стало способствовать аналогичному возрастанию темпов роста денежной массы, поскольку для поддержания стабильности на валютном рынке необходимо осуществлять постоянные интервенции на этом рынке, приводящие к соответствующему увеличению темпов роста денежных показателей. Этот механизм хорошо описан в модели Мандела - Флеминга для случая фиксированного обменного курса.

Анализ прогноза МВФ позволяет выделить существенное изменение в условиях функционирования экономики, а именно резкий рост цены на нефть. Этот рост МВФ тогда предсказан не был. Таким образом, мы получаем ответ на оба вопроса, поставленные выше: наиболее важное изменение - это изменение цены на нефть, оно не было предсказано и стало источником ошибки прогноза МВФ.

Рассмотрим теперь еще один пример использования экспертных оценок, а именно усреднение оценок экспертов. Такие прогнозы составляются частным независимым Центром развития и представляют собой агрегированные прогнозы ряда экспертных организаций и инвестиционных банков относительно среднесрочной перспективы развития отечественной экономики. Если следовать сложившейся практике, то именно такие прогнозы позволяют добиться максимальной точности на среднесрочном горизонте прогнозирования, т.е. являются наилучшими из доступных прогнозов. Рассмотрим на примере временного диапазона 2003 - 2005 гг., какой точности позволял добиться этот метод прогнозирования.

Точность прогнозов проверим на основе двух основных показателей - темпов роста ВВП и инфляции (темпов роста потребительских цен). Так, прогноз ВВП на 2003 г., сделанный в IV квартале 2003 г. (т.е. за один квартал до появления факта), имел относительную ошибку в 15,1%, что стало следствием существенного пересмотра темпов роста ВВП Росстатом (за счет повышения вклада малых предприятий и индивидуальных предпринимателей).

Аналогичная ошибка (при одно квартальном прогнозировании) при прогнозировании темпов роста ВВП в 2004 и 2005гг. составляла соответственно 2,8 и 3,1%. Большая ошибка в 2005 г. тоже была вызвана пересмотром методологии (аналогичным повышением темпов роста продукции малых предприятий). Ошибка прогноза на двухлетнем интервале для рассматриваемых показателей в среднем составляет 24,5% за 2004 г. и 16,7% за 2005 г .

Если брать более широкую выборку по 17 показателям (основные макроэкономические показатели), то средняя ошибка прогноза по 2004г. составит уже 38,7% и по 2005 г. - 39,3%. В качестве одного из показателей прогноза была включена цена на нефть, поскольку ее роль для нашей экономики существенна. При этом точность прогноза цены на нефть была достаточно низкой - на уровне 38,7% для 2004 г. и 55% для 2005 г. Поскольку в консенсус-прогнозе используются прогнозы не только отечественных экономистов, но и зарубежных аналитиков, то данные показатели в значительной степени можно распространить и на мировые прогнозы цены на нефть.

Еще один источник ошибки прогноза - недооценка внутренних факторов роста экономики, а именно ускорения темпов роста кредитования частного сектора и соответственно существенного роста оборота розничной торговли. Если рассматривать прогноз по показателю темпов роста оборота розничной торговли, то ошибка прогноза составляет 41,6 и 41,3% для 2004 и 2005 гг. соответственно .

Таким образом, анализ прогнозов Центра развития также позволяет выделить факторы, послужившие источником ошибки прогноза, а значит, и претендующие на роль факторов структурных изменений. Помимо уже выделенной ранее цены на нефть, это темпы роста оборота розничной торговли.

Прогнозы экспертов (как индивидуальные, так и усредненные) представляют собой усложненный аналог простейшего прогнозирования на основе прошлых значений. Отчасти это обусловлено тем, что человеческая психология не позволяет официально озвучивать прогнозы, значительно отличающиеся от динамики показателей, сформировавшихся на момент прогноза. Иными словами, качественно отличный от текущих значений прогноз просто не включается в поле анализа. Эти методы нельзя использовать для прогнозирования последствий применения нетрадиционных экономических мер, да и в условиях текущего прогнозирования они относительно неэффективны. Графический анализ как наиболее наглядный позволяет увидеть, что суть всех прогнозов - постепенное сближение с фактом по принципу экстраполяции прошлого значения.

Существует еще такой подход к прогнозированию, как создание «моделей эксперта». Данный способ в основном применяется на микроуровне, так как позволяет существенно снизить стоимость прогнозирования, при этом точность таких прогнозов падает незначительно. Данный метод предполагает построение такой эконометрической или смешанно-эконометрической модели, которая воспроизводит прогноз эксперта в схожих условиях. Для макроэкономического примера - это эконометрическая модель, которая. в качестве определяемого параметра использует прогнозы экспертов, а в качестве входных параметров - различные макроэкономические переменные, такие, как прошлые прогнозы этого эксперта, фактически сложившиеся уровни прогнозируемого параметра и их производные.

Чисто математический подход в чем-то еще хуже, поскольку при варьировании прогностической модели диапазон возможных оценок очень широк.

Для того чтобы пояснить важность повышения точности прогнозирования, попробуем проанализировать официальные прогнозы МЭРТ, на основе которых выстраивается не только бюджетная политика в государстве, но и вся макроэкономическая политика. Точность прогнозирования и возможность отслеживать качественные изменения особенно важны для понимания того, как точно предсказываются последствия тех или иных экономических мер в условиях постоянно меняющейся институциональной среды в России.

Наибольшая точность достигается при прогнозировании того параметра, на который МЭРТ оказывает наибольшее влияние, - инфляции. Такая поразительная точность в совокупности с высокой ошибкой по другим параметрам может говорить только о том, что официальным данным по инфляции не стоит безоговорочно доверять, иначе получается, что эксперт, делающий прогноз, внутренне противоречив.

Точность прогнозирования темпов роста промышленного производства и цен на нефть относительно низкая, особенно по сравнению с точностью прогнозирования инфляции.

«На макроэкономическом уровне используются далеко не все возможные методы прогнозирования, разработанные на уровне микропрогнозирования. Точность макроэкономических прогнозов оставляет желать лучшего. Основными источниками ошибок становятся не только изменения внешних условий функционирования, но и экспертные ошибки, в том числе неполный учет вновь поступающих данных. В рассмотренный промежуток времени 2003 - 2005 гг. основные ошибки были допущены при прогнозировании цены на нефть, а также темпов роста показателей сферы услуг, доходов бюджета, строительства, импорта и экспорта» . Высокая ошибка прогноза позволяет утверждать, что в экономике России в этот период происходили структурные изменения и происходили они именно в перечисленных выше секторах.

«Наличие инструментария долгосрочного социально-экономического прогнозирования - необходимое условие для разработки стратегии развития на длительную перспективу. Без применения набора балансовых эконометрических моделей согласование различных разделов комплексного прогноза становится практически невозможным» . В связи с этим основной вопрос состоит в том, что должен представлять собой такой инструментарий и какова его роль в разработке долгосрочного прогноза.

В течение ряда лет в Институте народнохозяйственного прогнозирования РАН осуществляется разработка комплексного инструментария долгосрочного прогнозирования на базе межотраслевых балансовых расчетов. Разработка стратегии долгосрочного развития требует особого внимания к таким факторам экономического развития, как производственный потенциал, ресурсные и инфраструктурные ограничения, пространственное развитие экономики и т. д. В процессе многолетних работ сформировался комплекс моделей, включающий межотраслевую модель, модель энергетического баланса, модель развития инфраструктуры и соответствующих региональных моделей. Это позволило исследовать вопросы ресурсного обеспечения экономического роста, проблемы преодоления инфраструктурных ограничений устойчивого развития, учесть региональную компоненту прогноза, а использование в качестве основы расчетов межотраслевой модели обеспечило необходимый уровень согласованности результатов. Существенным является наличие в комплексе моделей трех основных уровней.

На первом, федеральном, осуществляется расчет основных макроэкономических и отраслевых показателей в целом для Федерации. В свою очередь, расчеты на федеральном уровне являются основой для формирования прогнозов на уровне федеральных округов и отдельных регионов. Замысел прогнозного комплекса состоит в том числе и в том, чтобы у исследователей имелась возможность в короткие сроки решать задачи комплексного социально-экономического прогнозирования как всей экономики, так и более узкие специальные задачи отраслевого и регионального развития.

Выбор для целей анализа показателей экономической динамики модели межотраслевого баланса (МОБ) предполагает в качестве исходной статистической базы расчетов использование официальной информации, публикуемой Росстататом. Одна из трудностей, с которой сталкиваются разработчики межотраслевых моделей, - недостаток информации. К сожалению, исследователям доступны ряды межотраслевых балансов в системе СНС лишь до 2003 г. включительно по классификации ОКОНХ. Межотраслевые балансы за 2004-2006 гг. были получены расчетным путем в самой модели с использованием максимально полного набора отчетной статистической информации за соответствующие годы. При разработке комплекса моделей стало ясно, что в процессе перехода официальной статистики с системы ОКОНХ на систему ОКВЭД неизбежно возникнут определенные сложности, как с продлением отчетных статистических рядов, так и с интерпретацией полученных результатов. В связи с этим при разработке модели изначально предполагался переход на новую систему данных.

Разработчики прогноза имеют возможность анализировать полученные результаты в реальном режиме времени и использовать готовые формы с результатами прогноза при составлении итоговых документов и выходных материалов. Наличие рядов развернутых межотраслевых балансов позволяет формировать дополнительные расчетные блоки модели. Включение их в общую систему расчетов позволяет получать частные прогнозы, основанные на изменении общей макроэкономической ситуации. В связи с этим в расчетный комплекс вошли модели инфраструктуры и энергетического баланса.

Блок расчета сводного финансового баланса модели СОИТО включает расчет консолидированного бюджета РФ и стабилизационного (резервного) фонда. В части последнего фонда в модели предусмотрена схема, соответствующая текущей практике его формирования. Финансовые поступления в стабилизационный фонд состоят из средств налога на добычу полезных ископаемых в отношении сырой нефти и средств вывозной таможенной пошлины на нефть. Расходы стабилизационного фонда являются экзогенным параметром политики правительства. Возможна реализация сценария с использованием средств резервного фонда. В этом случае произойдет изменение объемов стабилизационного фонда, а также показателей консолидированного бюджета, который увязан с динамикой государственных расходов, а через них и со всей системой межотраслевых расчетов.

Развитие модели потребовало от разработчиков включения в нее показателей, характеризующих динамику государственных финансов. В частности, осуществляется прогнозирование ключевых параметров консолидированного бюджета РФ. В рамках налогово-бюджетного блока модели СОИТО прогнозируются показатели налоговых и неналоговых доходов и расходов консолидированного бюджета РФ. Структура доходов и расходов в модели основана на принятой бюджетной классификации. Рассмотрим расчет ключевых показателей доходной части бюджета. Моделирование и прогнозирование налога на прибыль базируются на том, что ставка налога на прибыль единая для всех отраслей (за исключением сельского хозяйства). Кроме того, существуют отчетные данные об объемах налога на прибыль, выплаченных в бюджет различными отраслями. Прогнозные значения налога на прибыль определяются динамикой номинальной ставки налогообложения, принятой гипотезой динамики собираемости и прогнозными значениями валовой прибыли. При этом ставка налога на прибыль и собираемость являются экзогенными показателями модели. Расчет подоходного налога в модели ССЖГО базируется на прогнозных объемах оплаты труда.

В общем виде схема расчета проста и представляет произведение суммарной оплаты труда в текущем году, ставки налога на прибыль и поправочного коэффициента собираемости подоходного налога. Ставка налога и коэффициент собираемости задаются экзогенно. Общая величина поступлений в бюджет от налогов на прибыль и доход рассчитывается как сумма поступлений от налога на прибыль и от налога на доходы физических лиц. Существует несколько видов акцизов. В рамках расчетов они сконцентрированы по отраслевому принципу, сформированы условные ставки. В результате оцениваются следующие отраслевые потоки акцизных сборов: пищевая, нефтеперерабатывающая, автомобильная промышленность.

Отдельно оцениваются акцизные сборы на ввозимые товары. Расчет производится путем умножения соответствующего показателя валового выпуска отрасли на условную ставку акцизного сбора и коэффициент собираемости. Для акцизных сборов на ввозимую продукцию ставка применяется к суммарному объему импорта. Задача моделирования и прогнозирования НДС является наиболее сложной. При этом данная проблема имеет не только методический, но и статистический аспект, связанный с построением и корректировкой межотраслевых балансов в различных ценах (ценах производителей и ценах покупателей). Поскольку отчетные межотраслевые балансы имеют высокий уровень агрегирования, а отдельные группы товаров и услуг - различающиеся ставки НДС, то итоговые ставки НДС по отраслям также различны. Росстат не разрабатывает оценки агрегатных ставок НДС. Между тем для расчета прогнозных значений НДС, поступающего в бюджет в рамках агрегированной межотраслевой модели необходимо использование именно такого рода агрегированных ставок. Сложность проблемы состоит еще в том, что отчетные межотраслевые балансы Росстата не содержат также и величин НДС, выплаченного в бюджет. Имеющаяся в наборе таблиц Росстата матрица чистых налогов на продукты содержит НДС, но работа по определению его величины применительно к каждому потоку затруднительна. Для того чтобы получить расчетные усредненные отраслевые ставки НДС, необходимо иметь данные о выплате НДС в бюджет отдельными отраслями.

1.3 Роль бюджетного планирования в экономике страны

«Ошибки в прогнозировании основных макроэкономических параметров приводят к росту неэффективности государственных расходов. Таким образом, выявление параметров, характеризующихся наибольшими ошибками прогнозирования, и источников ошибок вкупе с предложениями по улучшению точности прогнозов позволило бы улучшить качество проводимой государственной политики» .

Развитие методов планирования и прогнозирования важно не только с практической, но и с теоретической точки зрения. Адекватность планов является лучшим свидетельством в пользу правильности представлений, на которых они основаны. Тем самым изучение точности сделанных ранее прогнозов является хорошим инструментом выявления качественных изменений в динамике и структуре экономики и позволяет определить природу этих изменений.

Социально-экономическое развитие и обеспечение финансовой устойчивости зависят не только от наличия достаточных финансовых ресурсов, но и от качества управления ими, от активного и широкого внедрения в практику управления финансами современных форм и методов бюджетного планирования. Бюджетное планирование как часть социально-экономического планирования направлено на реализацию задач устойчивого развития, а как вид финансового планирования - на укрепление финансовой устойчивости экономики на разных уровнях.

В процессе управления финансами особое место занимает бюджетное планирование, к которому в условиях реформирования бюджетной системы предъявляются определенные требования. Бюджетное планирование при научно-обоснованном подходе может стать действенным инструментом обеспечения устойчивости, сбалансированности и развития на всех уровнях бюджетной системы.

Роль и место бюджетного прогнозирования и бюджетного планирования в системе экономического регулирования определяются их тесным взаимодействием и тем фактом, что прогнозирование является концептуальной базой для проработки, подготовки, анализа и утверждения плановых решений. Прогнозирование определяет направления развития планирования и выработки конкретных планов, учитывающих специфические особенности ситуаций, в которых они разрабатываются и в тех, в которых они будут действовать: ближайшая перспектива, среднесрочная перспектива и отдаленное будущее.

Бюджетное прогнозирование строится на основе структурного анализа и возможных вариантов их развития в будущем, вписывающихся в рамки текущей и стратегической экономической и социальной политики государства. Прогнозы выступают своеобразной подложкой для процесса планирования и планов, прокладывающих перспективный маршрут движения национальной экономики в быстро меняющейся экономической внешней среде.

2. Анализ бюджетного процесса в Российской Федерации

2.1 Переход к среднесрочному бюджетному планированию

Начиная с 2007 г. Правительство РФ приступило к разработке прогнозов на три года и составлению бюджета на очередной год и последующие два года - с ежегодным отдалением «бюджетного горизонта» также на один год. «Такое нововведение позволяет закрепить намеченные перемены, сдерживает реализацию финансово не обеспеченных инициатив исполнительной и законодательной ветвей власти в процессе исполнения бюджета» . Но практически так пока не получается, хотя к нему шли довольно долго.

Необходимость среднесрочного бюджетного планирования и уточнения его содержания уже на этапе рыночной трансформации была учтена при разработке Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995 г. В нем это понятие определялось как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйства.

Одним из заключительных этапов бюджетного планирования являются процесс составления проекта бюджета, разработка которого начинается не позднее 10 месяцев до начала очередного финансового года. Основной задачей его разработки является определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций органов власти и выполнения ими мероприятий экономического и социального развития государства и его территорий.

Проекты бюджетов составляет Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований. Непосредственными исполнителями, разрабатывающими проекты бюджетов, являются Минфин России и территориальные финансовые органы. В связи с этим Минфин России и территориальные финансовые органы обеспечиваются соответствующей информационной базой, поступающей от правительства, статистических, налоговых, таможенных органов и учреждений. Главным для составления проекта бюджета служат прогнозные данные социально-экономического развития государства или территориального образования. Прогноз, как отмечено выше, разрабатывается на основе данных (показателей) за предыдущие годы, периоды отчетного года и тенденций развития с учетом финансово-бюджетной политики.

Для составления проектов бюджетов используется следующая информация:

Изменения в налоговом и таможенном законодательстве 1а момент начала разработки проекта;

Нормативы отчислений от собственных и регулирующих доходов в бюджеты других уровней бюджетной системы;

Предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из бюджета другим уровням бюджетной системы;

Виды и объемы расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой;

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг юридическим и физическим лицам;

Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Используя данную информацию, Минфин России разрабатывает:

Проект федерального бюджета;

Величины основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

Проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый финансовый год.

В основу разработки проекта федерального бюджета закладываются:

Направления финансово-бюджетной политики;

Показатели прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год;

Уточненные параметры среднесрочного прогноза социально-экономического развития государства;

Показатели сводного финансового баланса;

Показатели денежной программы, составленной ЦБ РФ;

Показатели долгосрочных федеральных целевых программ.

На стадии формирования проекта бюджета Минфин России разрабатывает сценарные условия экономического и социального развития на очередной финансовый год с отражением в них главных макроэкономических показателей с целью уточнения параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития государства. Предварительный проект бюджета представляется в Правительство РФ, и после его одобрения Минфин России разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на очередной финансовый год, прогнозирует размеры основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу, рассматривает предложения о минимальном размере оплаты труда и пенсионного обеспечения, о порядке индексации заработной платы работникам бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу. Все разработанные материалы и расчеты Минфин России направляет на рассмотрение Правительству РФ.

Параллельно Минфин России направляет основные характеристики по доходам и расходам федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти, доводит до органов исполнительной власти субъектов РФ методику формирования межбюджетных расчетов (отношений) на планируемый финансовый год и среднесрочную перспективу. Кроме того, эти материалы и расчеты Минфин России может представить в Бюджетный комитет Государственной Думы и в Совет Федерации РФ для ознакомления (как правило предоставляются по запросу).

На основе расчетных материалов Минфина России по федеральному бюджету органы исполнительной власти производят распределение предметных объемов бюджетных средств по показателям бюджетной классификации, адресное распределение финансовых ресурсов между главными распределителями бюджетных средств. При этом Минэкономразвития РФ по запросам министерств, ведомств и субъектов РФ и их анализа определяет федеральные целевые программы, подлежащие финансированию, уточняет их с заинтересованными сторонами, согласовывает объемы потребных ресурсов на их реализацию в очередном финансовом году и в среднесрочной перспективе.

В процессе согласования федеральных целевых программ и анализа проекта бюджета в целом Минэкономразвития РФ и Минфин России уточняют расчетные показатели финансовых планов министерств и ведомств, выявляют дополнительные доходы, возможности по экономному расходованию бюджетных средств и мобилизации средств на наиболее главных социально-экономических направлениях развития с учетом финансово бюджетной политики государства.

Уточненные расчеты с внесенными изменениями рассматриваются с руководителями департаментов Минфина России и направляются в бюджетный департамент Минфина России. Бюджетный департамент окончательно согласовывает все бюджетные расчеты с ведомствами и субъектами РФ, составляет окончательный проект федерального бюджета.

В случае если у бюджетодержателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы выносятся на рассмотрение Межведомственной правительственной комиссии.

С одобрения бюджетного департамента проект федерального бюджета представляется Минфину России, который направляется в окончательно сформированном виде Правительству РФ.

Вся подготовка и согласование с органами федеральной власти проекта федерального бюджета должна быть закончена не позднее 15 августа года, предшествующего планируемому. Проекты бюджетов территориальных образований составляются финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.

Затем реальностью стала разработка долгосрочной Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. В радикально измененном (апрель 2007 г.) Бюджетном кодексе РФ были также закреплены упомянутые нормы: проект бюджета составляется и утверждается на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств сроком на три года. Очередной бюджет основывается на Бюджетном послании Президента РФ, указанном прогнозе, основных направлениях бюджетной и налоговой политики (ст. 169).

«Согласно ст. 173 прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет и предполагает уточнение параметров планового периода. В пояснительной записке к прогнозу должно быть дано обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений. Все это весьма существенно. Однако практически на первом этапе перехода к бюджетной трехлетке нововведения оказались формальными, существенных изменений в методологии бюджетного планирования не произошло» .

Анализ основных показателей федерального бюджета показывает, что, как и прежде, при оценке перспективы изменения доходов и расходов бюджетов используются три давно известных метода: экспертных оценок - оценка достигнутого уровня с поправкой на изменение ситуации; сценарный – разработка различных сценариев (в российской практике используются пессимистический И оптимистический сценарии) ознакомление с которыми не дает оснований для оптимизма; метод экстраполяции - перенесение факторов влияния из прошлого на текущую и будущую ситуацию с определенной корректировкой.

«Практика применения этих методов остается несовершенной, хотя наблюдается определенный прогресс, обусловленный использованием новых информационных технологий. Но далеко не всегда удается учесть императивы процесса воспроизводства интенсивного (инновационного) типа, действие многочисленных демографических, социальных, экономических, внутренних и внешних факторов. Это посильно только органам, взаимодействующим с крупными исследовательскими структурами, в том числе в рамках РАН» . Однако ни Министерство финансов, ни Минэкономразвития в этом деле с экономическими институтами РАН, как было в практике Госплана, непосредственно не взаимодействуют. «Научные» рекомендации исходят не оттуда.

2.2 Переход к программно-целевым методам бюджетного планирования

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной государственной власти или органом исполнительной власти местного самоуправления и утверждаются соответствующим законодательным или представительным органом власти. Долгосрочные целевые программы содержат технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических результатов реализации программы, сведения о распределении объектов и источников финансирования по годам и другие данные.

Если на 2005 г. была предусмотрена реализация 54 федеральных целевых программ, включавших 84 подпрограммы с общим годовым объемом финансирования 257,8 млрд. руб., то на 2007 г. планировалось финансирование 47 программ с 31 подпрограммой на сумму 698,3 млрд. руб. На реализуемые в предыдущей бюджетной трехлетке программы средства выделялись сначала только на 2008 г. (47 программ и 31 подпрограмма) с финансированием в объеме 698,29 млрд. руб., а затем еще на два года -2009 и 2010 гг. (45 программ и 34 подпрограммы) с финансированием соответственно 747,02 млрд. и 503,4 млрд. руб.

В трехлетке на 2009-2011 гг. законом о федеральном бюджете предусмотрена реализация 54 программ (в том числе одной президентской, связанной с уничтожением запасов химического оружия в России). При этом 8 программ включают 38 подпрограмм. На все это выделяется финансирование в объемах: 1161,1 млрд. руб. (2009 г.); 1287,86 млрд. руб. 1 (2010 г.) и 1356,8 млрд. руб. (2011 г.) .

Очевидно весьма существенное изменение объема финансирования федеральных целевых программ на один и тот же год при отдалении на год бюджетного горизонта. Сказывается не только тенденция роста расходов в связи с инфляцией, но и повышение роли программ в модернизации всей инфраструктуры экономики и социальной сферы. Необходимость в этом возрастает в связи с потребностью радикального улучшения обслуживания внешнеэкономических связей российских предприятий, по которым уже имеются долгосрочные соглашения с рядом развивающихся стран. Это относится к экспорту наукоемкой военной техники оружия, экспорт которых в истекшем году превысил 8 млрд. долл.

На формирование инфраструктуры внешнеэкономических связей направлена, в частности, Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» с финансированием в 2009 г. и объеме 386,2 млрд. руб., в том числе подпрограмма «Автомобильные дороги» (330,8 млрд. руб.). Существенно модернизируется инфраструктура целого ряда аэропортов. Предусмотрены строительство аэропортового комплекса и Иркутске, дальнейшее обустройство контейнерного терминала в морском торговом порту в Усть-Луге (Ленинградская область). Активизируется деятельность, связаннаяс развитием Мурманского транспортного узла. Продолжится работа но Федеральной целевой программе «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005-2020 гг.». На 2009-2011 на это выделяется соответственно 3721, 3734, 8261,4 млрд. руб .

Таким образом, для бюджетного процесса РФ последних лет характерны переход к среднесрочному бюджетному планированию и к программно-целевым методам бюджетного планирования.

3. Бюджетное планирование как средство совершенствования бюджетных отношений

3.1 Основные проблемы бюджетного планирования

Основным пороком первого опыта бюджетной трехлетки остается нереалистичность прогнозных расчетов, усугубляемая мировым финансовым кризисом, что обычно преподносится как абсолютно внешний фактор. Хотя известно, что этот пресловутый кризис в России имеет и глубокие внутренние корни, связанные с бесконтрольностью центральных властей при формировании внешнего корпоративного долга и с деятельностью Центрального банка, не сумевшего обеспечить нормальное функционирование кредитно-банковской системы. Его международные резервы «работали» в основном на экономику зарубежья.

Так что в создании кризисной ситуации есть и «своя вина». Она проявляется также в разработке легковесных прогнозов, несвоевременности принятия предупредительных мер, слепом следовании в течение целого десятилетия концепции «дерегулирования»,

При разработке прогноза как основы первой бюджетной трехлетки (2008-2010 гг.) расчеты темпов роста объема ВВП оставляли желать лучшего - достаточно сравнить предполагаемый объем ВВП в смежных бюджетных трехлетках.

Все это ставит под вопрос целесообразность такого бюджетного прогнозирования и основанного на показателях прогноза трехлетнего планирования. Еще в начале десятилетия в порядке «реагирования» на «точность» бюджетных прогнозов в условиях динамики мировых цен на нефть и другие энергоносители, противоположной нынешней (тогда цены росли), решили, что бесперспективным попыткам «точного» планирования доходов и расходов бюджета следует предпочесть «замораживание» сверхдоходов и «усечение» расходов на стадии составления проекта бюджета - с перспективой внесения изменений в принятый закон о бюджете с учетом ситуации. Было проведено крупномасштабное резервирование нефтегазовых доходов бюджета путем сознательного планирования профицита как базы создания так называемой «подушки безопасности».

В трехлетних расчетах на 2008-2010 и 2009-2011 гг. бюджетный профицит на один и тот же 2009 г. представлен величинами 59,3 и 1902,4 млрд. руб. Различаются они в 32,07 раза. На 2010 г. подобные величины составляют 36,3 и 1413,4 млрд. руб. и различаются уже в 38,93 раза . Однако и они на самом деле будут совсем иными, поскольку бюджетные расчеты базировались на нереалистических прогнозных оценках динамики мировых цен на нефть и газ. В этой связи, несомненно, и предполагаемые накопленные объемы резервного фонда и фонда национального благосостояния тоже окажутся иными. Поэтому заверения о подконтрольности возможных ситуаций в экономике и финансах в недалеком будущем вызывают сомнения.

В бюджетных проектировках на 2008-2010 и 2009-2011 гг. не вполне реалистически оценивался такой фактор роста ВВП, как инфляция. Признанием ее очень высокого уровня на исходе 2008 г. и в начале 2009 г. является повышение с 1 декабря ставки рефинансирования Центрального банка до 13%. Это существенный фактор роста инфляции. В последние годы правительство ни разу не справилось с предлагавшейся им же установкой по снижению уровня инфляции. Теперь это объясняют мировым кризисом, а ведь в предыдущие годы кризиса в нынешнем качестве не было. Ясно, что в условиях кризиса на старте очередной трехлетки правительство тем более не смогло создать условий снижения инфляции до закладываемого в расчеты уровня - 8,5; 7,0; 6,7% в 2009, 2010, 2011 гг. соответственно. Инфляция в 2009 г. после кризисного 2008 г., в котором она оказалась выше 13% (было использовано четверть объема золотовалютных резервов, достигавшего около 598 млрд. долл.), превзойдет 13-14% .

Основанием для таких предположений является динамика инфляции в последние годы. Ее уровни формировались под влиянием экономических факторов, в перспективе остающихся более значительными (зависимость от экспорта энергоносителей и от импорта продовольствия и наукоемкой продукции, снижение сальдо платежного баланса по счету текущих операций, наличие единичных крупномасштабных высокоэффективных завершающихся инвестиционных проектов, способных стать фактором существенного изменения социально-экономической ситуации).

Уже на стадии рассмотрения закона о бюджете Минэкономразвития представило новый прогноз. В нем значатся уже другие показатели. Но относительно уровня показателей, содержащихся и в этом прогнозе, также возникают сомнения. В частности, высокий темп изменения курса доллара в четвертом квартале 2008 г. сохранится в первом полугодии 2009 г., в связи с чем вряд ли удастся удержать его на уровне 30,8-31,8 руб„ особенно при спаде производства.

Таким образом, главной проблемой бюджетного планирования является легковесность и нереалистичность прогнозов.

3.2 Пути совершенствования бюджетного планирования

В целях улучшения бюджетного планирования и прогнозирования постановлением правительства № 249 от 22.05.2004 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» субъектам бюджетного планирования была предписана разработка докладов с указанием в них всех закрепленных за ними расходных обязательств, вытекающих из действующих нормативных правовых актов. В них следовало также предусматривать расходные обязательства и доходы; результаты деятельности и основные качественные показатели, которые должны быть достигнуты при использовании бюджетных средств. Смысл подготовки докладов - выявление соотношения действующих и принимаемых обязательств. Если очевидно, что наряду с действующими обязательствами придется утверждать и новые, то для покрытия новых обязательств должны быть предусмотрены дополнительные доходы и финансирование.

Существенно следующее: если определенный бюджетный поток был предусмотрен в одной трехлетке, то при составлении очередного бюджета с продлением на год «горизонта» планирования это обязательно учитывается. Бюджетная трехлетка связана с декларированием предстоящих доходов и расходов бюджета, а также с финансовым подтверждением этих деклараций.

Опыт исполнения бюджета первого года трехлетки в 2008 г. и разработки очередного бюджета на 2009 г. и на плановый период по 2011 г, показывает, что бюджетная трехлетка оказывается не столько руководством к действию, сколько некачественным бюджетным прогнозом, в который необходимо вносить существенные изменения.

Во-первых, в рамках трехлетки вносятся фискального характера изменения в налоговое законодательство, тогда как в условиях перспективного бюджетного планирования оно должно оставаться относительно стабильным. Определенная работа по улучшению положения была проведена в последние годы. Запрещено введение в бюджетное налоговое законодательство изменений, регулирующих пропорции доходов и расходов принятого закона о бюджете. Ст. 175 измененного Бюджетного кодекса предусматривает разработку сводного финансового баланса Российской Федерации. Однако при его составлении проявляются все проблемы прогнозирования объема ВВП и доходов бюджета.

Во-вторых, остаются высокими риски неэффективного использования бюджетных средств, для преодоления чего и предполагалось улучшение бюджетного планирования. Ведь при повышении эффективности использования средств они высвобождаются для других целей. Недооценивается проявление закономерностей и логики процесса воспроизводства основного капитала, что особенно отчетливо прослеживается по динамике инвестиций в основной капитал. Считающиеся фактором модернизации экономики и социальной сферы федеральные целевые программы не вполне подчинены решению этой задачи. Ст. 179 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что по каждой долгосрочной целевой программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации. По результатам указанной оценки не позднее чем за месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

К сожалению, органы власти таких решений, как правило, не принимают. Оценка эффективности программ не осуществляется, не разработаны способы оценки. Контрольные мероприятия Счетной палаты по использованию средств, выделяемых на реализацию федеральных целевых программ, касаются лишь отдельных программ. Подобно тому как госзаказы на поставку продукции, выполнение работ и услуг для бюджетной сферы совершенно определенно остаются наиболее крупными расходами с долей криминального перераспределения средств около 30%, расходы на реализацию федеральных целевых программ остаются неопределенно эффективными. В то же время расходы на их реализацию непрерывно возрастают. Выявленные изъяны разработки и реализации федеральных целевых программ преодолеваются слишком медленно. Одновременно реализуется большое число программ, неоправданно распыляются средства по множеству мероприятий, нередко не по назначению, остается низкой доля капитальных затрат в структуре расходов по осуществлению программ.

Заключение

Управление процессами мобилизации денежных средств в бюджеты и их распределения между бюджетами и внутри бюджетов осуществляется посредством выполнения органами власти ряда мероприятий в виде планирования, прогнозирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также осуществления контроля за выполнением этих мероприятий.

Прогнозирование является информационной основой стратегического планирования в нашей стране. Однако качество прогнозов на современном этапе развития экономики оставляет желать лучшего.

В плане перспектив развития макроэкономического прогнозирования можно предложить рассмотреть эффективность применения комбинированных методов прогнозирования, а именно сочетания эконометрических и институциональных методов, и попытаться найти способы минимизации последствий ошибок в прогнозировании внешних параметров для экономической системы России.

В ряде случаев разработка комплексного макроэкономического прогноза требует более детального изучения отдельных составляющих экономической динамики. Так как разрабатываемая прогнозно-аналитическая система ориентирована в том числе и на долгосрочное прогнозирование, то в схему расчетов включены модели, позволяющие осуществить более полное описание основных ресурсных и структурных ограничений экономического роста.

Стратегия на общегосударственном уровне разрабатывается для того, чтобы определить в каком направлении будет развиваться экономика, чтобы принимать обоснованные решения при выборе способа действия. Без стратегии нет продуманного плана действия, нет программы достижения желаемых результатов.

В рамках первой трехлетки бюджет 2008 г. исполнен с неоднократными существенными изменениями среднесрочных пропорций, в том числе по использованию средств инвестиционного фонда на иные цели. Закон об исполнении бюджета истекшего года будет принят в конце 2009 г. Поэтому пока нет оснований для более глубоких выводов. Однако на основе представленного выше анализа имеются основания полагать, что переход к трехлетнему бюджетному планированию вскрыл проблемы, которые следовало решать до перехода. Именно поэтому не наблюдается прогресса в бюджетном процессе.

В ходе исполнения «скользящей» бюджетной трехлетки стал реальностью пересмотр утвержденных законом о бюджете пропорций бюджетногофинансирования с дополнением действующих расходных обязательств бюджета новыми. В таком случае ухудшается финансирование обозначенных целей. Помехой этому и должна была стать относительно стабильная (в смысле- поддержания необходимых пропорций) бюджетная трехлетка. В ее пределах понятие «плановый период» должно было приобрести смысл «период выполнения плана». Именно это пока не получается.

Для исправления положения следует в полной мере использовать возможности страхования бюджетных рисков с помощью финансовых резервов (резервный фонд, фонд национального благосостояния, резервные фонды президента и правительства), которые целесообразно объединить и один стратегический финансовый резерв и организовать его использование для стратегических корректировок бюджетных пропорций, частично используя и как внутренний финансовый актив.

Список литературы

1. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. – М., 2006

2. Афанасьев М. Основы бюджетной системы. – М.: ВШЭ, 2004

3. Бесовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. Учебное пособие. – М.: ИНФРА, 2003

4. Белоусов Д. Бюджет на выданье // Российская газета. – 2004. - 3 августа. Приложение. – С. 1-4

5. Борисевич В.И., Кандаурова Г.А., Кандауров Н.Н. и др. Прогнозирование и планирование экономики. - Мн.: УП «Экоперспектива», 2003

6. Борисов Е.Ф. Экономическая теория. Учебник. – М.: Юристъ, 2005

8. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник // Под ред. Ромпновского М.В., Врублевской О.В.. – М.: Юрайт, 2001

9. Васильев В.В. Финансовые дотации: выравнивание или стимулирование? // Финансы. – 2009. - № 4. – С. 12-15

10. 10.Гаврильев В., Ковалев А. Прогнозирование в системе стратегического планирования // Экономист. – 2007. - № 3. – С. 61 – 68

12. Иванов С. Карман государственный, а деньги наши // Парламентская газета. - 2004. - 22 июля. – С. 1,3

13. Кемпбелл Р., Макконелл, Стенли Л Брю. Экономикс. – М., Т.1, М., 1995

14. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы//Финансы 2007.- №3 С. 9

15. Синицкая Е.В. Развитие макроэкономического прогнозирования в России // Вестник московского университета. – Серия 6. Экономика. – 2008. - № 1. – С. 41 – 49

16. Селезнев А. О бюджетной политике // Диалог. – 2004. - № 1. – С. 33

17. Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 15-19

18. Селиванов И. Союзный бюджет работает на будущее // Российская газета. – 2004. - 2 сентября. - Приложение. – С. 1-2

19. Сулема О.Ю. Бюджет в условиях кризиса – повышать эффективность исполнения // Финансы. – 2009. - № 4. – С. 8-27

20. Шевчик Н. Бюджетная политика строится на откровенном диалоге // Учительская газета. – 2004. - 14 сентября. - Приложение. - С. 1-2

21. Широв А., Янтовский А. Об инструментарии долгосрочного макроэкономического прогнозирования // Экономист. - № 2. – 2007. – С. 32

Борисевич В.И., Кандаурова Г.А., Кандауров Н.Н. и др. Прогнозирование и планирование экономики. - Мн.: УП «Экоперспектива», 2003. – С. 23

Борисевич В.И., Кандаурова Г.А., Кандауров Н.Н. и др. Прогнозирование и планирование экономики. - Мн.: УП «Экоперспектива», 2003. – С. 28

Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Норма-М, 2006. – С.334

Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Норма-М, 2006. – С.322

Синицкая Е.В. Развитие макроэкономического прогнозирования в России // Вестник московского университета. – Серия 6. Экономика. – 2008. - № 1. – С. 43

Синицкая Е.В. Развитие макроэкономического прогнозирования в России // Вестник московского университета. – Серия 6. Экономика. – 2008. - № 1. – С. 44

Широв А., Янтовский А. Об инструментарии долгосрочного макроэкономического прогнозирования // Экономист. - № 2. – 2007. – С. 32

Синицкая Е.В. Развитие макроэкономического прогнозирования в России // Вестник московского университета. – Серия 6. Экономика. – 2008. - № 1. – С. 41

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 15

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 16

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 17

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 17

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 17

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 18